Arrêt du Tribunal fédéral 8C_405/2020 (f) du 03.02.2021
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Péremption du droit de demander la restitution / 25 al. 2 LPGA
Versement de prestations (in casu : allocations familiales) indues reposant sur une erreur de l’administration
Bonne foi
A.__, née en 1978 et de nationalité thaïlandaise, a épousé en 2007 un ressortissant helvétique. Ensuite d’une demande de regroupement familial, son fils B.__, né en 1998, l’a rejointe en Suisse en 2009. L’intéressée a perçu des allocations familiales de la part de la Caisse de compensation (ci-après: CCC) pour son fils dès l’arrivée de celui-ci en Suisse. En août 2013, elle a informé la CCC que son fils avait terminé sa scolarité obligatoire fin juin 2013 et qu’il avait décidé de retourner en Thaïlande pour y poursuivre sa formation; elle sollicitait le versement des allocations jusqu’aux 16 ans de son fils. La CCC lui a fait savoir le 26.08.2013 qu’à défaut de convention internationale entre la Suisse et la Thaïlande, elle ne pouvait pas prétendre à une allocation pour enfant ni à une allocation de formation professionnelle pour son fils vivant en Thaïlande.
En janvier 2014, la CCC a interpellé A.__ en vue de déterminer l’ayant-droit prioritaire dès le 01.01.2014. Après lui avoir fait remplir un questionnaire et avoir requis et obtenu de sa part une attestation d’études (en Thaïlande) de son fils, la CCC lui a, par décision du 21.10.2014, octroyé des allocations familiales pour son fils dès le 01.01.2014. Par décision du 05.01.2015, des allocations du même type lui ont été accordées à compter du 01.11.2014. Ensuite de la sollicitation en juin 2015 et de la production en septembre 2015 d’une nouvelle attestation d’études, une nouvelle décision d’octroi d’allocations familiales, prenant effet le 01.07.2015, a été rendue le 24.09.2015.
Après avoir obtenu sur requête une nouvelle attestation d’études en août 2016, la CCC a demandé à A.__ une attestation de domicile récente de son fils, le 22.09.2016, puis lui a demandé le 03.10.2016 depuis quand ce dernier ne vivait plus en Valais. Le mari de la prénommée a répondu, pour le compte de son épouse, que B.__ avait entamé ses études en Thaïlande en octobre 2013; une attestation de domicile de celui-ci dans ce pays a été envoyée à la CCC le 27.10.2016. Le 16.11.2016, la CCC a indiqué à A.__ avoir constaté que son fils n’était plus domicilié en Suisse depuis le 13.07.2013 et a requis les certificats de son assurance-maladie. L’intéressée a répondu le 12.12.2016 que son fils ne disposait plus d’assurance-maladie en Suisse depuis le 01.08.2013.
Par décision du 17.01.2017, confirmée sur opposition, la CCC a exigé de A.__ la restitution d’un montant de 12’762 fr., correspondant aux allocations familiales versées à tort entre le 01.01.2014 et le 30.06.2016, au motif que son fils n’était plus domicilié en Suisse depuis juillet 2013. Dans sa décision sur opposition, la CCC a relevé qu’il n’existait pas de convention internationale entre la Suisse et la Thaïlande fondant en l’espèce un droit à des allocations familiales. En outre, il n’y avait pas eu de violation de l’obligation d’informer l’opposante et la bonne foi dont celle-ci se prévalait serait examinée dans le cadre de la demande de remise, une fois la décision de restitution entrée en force.
Procédure cantonale
La cour cantonale a retenu que la décision d’octroi d’allocations familiales du 21.10.2014 était manifestement erronée, au vu du domicile de B.__ en Thaïlande qui faisait obstacle à la perception d’allocations par A.__, faute de convention entre cet État et la Suisse. S’agissant de la restitution des prestations versées, on ne pouvait pas fixer le départ du délai de péremption relatif d’une année de l’art. 25 al. 2 LPGA à la date de la décision erronée; il fallait plutôt se demander à quel moment la caisse de compensation aurait dû se rendre compte de son erreur, en faisant preuve de l’attention nécessaire. A ce titre, les juges cantonaux ont considéré que l’on ne pouvait pas reprocher à la caisse de compensation – qui avait continué à allouer des allocations en se fondant uniquement sur les attestations de poursuite d’études produites par la recourante pour son fils – de ne pas avoir procédé durant la période en cause à un contrôle de tous les éléments déterminants du dossier, reproduisant son erreur initiale. En rendant sa décision de restitution le 05.01.2017, elle avait agi en temps utile dès lors qu’elle avait requis des renseignements supplémentaires sous la forme d’une attestation de domicile le 03.10.2016. Par ailleurs, la recourante ne pouvait pas se prévaloir d’un renseignement ou d’une décision erronés de la caisse de compensation qui obligerait celle-ci, en vertu du principe de la protection de la bonne foi, à lui consentir un avantage contraire à la réglementation en vigueur.
Par jugement du 20.05.2020, rejet du recours par le tribunal cantonal.
TF
En ce qui concerne la question de la péremption du droit de demander la restitution, l’art. 25 al. 2 LPGA prévoit que ledit droit s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Il s’agit de délais (relatif et absolu) de péremption, qui doivent être examinés d’office (ATF 146 V 217 consid. 2.1 p. 219; 140 V 521 consid. 2.1 p. 525).
Selon la jurisprudence, le délai de péremption relatif d’une année commence à courir dès le moment où l’administration aurait dû connaître les faits fondant l’obligation de restituer, en faisant preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle. L’administration doit disposer de tous les éléments qui sont décisifs dans le cas concret et dont la connaissance fonde – quant à son principe et à son étendue – la créance en restitution à l’encontre de la personne tenue à restitution (ATF 146 V 217 consid. 2.1 précité p. 219 s.; 140 V 521 consid. 2.1 précité). Si l’administration dispose d’indices laissant supposer l’existence d’une créance en restitution, mais que les éléments disponibles ne suffisent pas encore à en établir le bien-fondé, elle doit procéder, dans un délai raisonnable, aux investigations nécessaires. Si elle omet de le faire, le début du délai de péremption doit être fixé au moment où elle aurait été en mesure de rendre une décision de restitution si elle avait fait preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle. En revanche, lorsqu’il résulte d’ores et déjà des éléments au dossier que les prestations en question ont été versées indûment, le délai de péremption commence à courir sans qu’il y ait lieu d’accorder à l’administration du temps pour procéder à des investigations supplémentaires (arrêt 8C_799/2017 du 11 mars 2019 consid. 5.4; 9C_454/2012 du 18 mars 2013 consid. 4 non publié in ATF 139 V 106 et les références).
Lorsque le versement de prestations indues repose sur une erreur de l’administration, le délai de péremption relatif d’un an n’est pas déclenché par le premier acte incorrect de l’office en exécution duquel le versement est intervenu. Au contraire, selon la jurisprudence constante, il commence à courir le jour à partir duquel l’organe d’exécution aurait dû, dans un deuxième temps – par exemple à l’occasion d’un contrôle des comptes ou sur la base d’un indice supplémentaire – reconnaître son erreur en faisant preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger de lui (ATF 146 V 217 précité consid. 2.2 p. 220 et les références; arrêt 9C_877/2010 du 28 mars 2011 consid. 4.2.1). En effet, si l’on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour l’administration de réclamer le remboursement de prestations allouées à tort en cas de faute de sa part (ATF 124 V 380 consid. 1 p. 383; arrêt 8C_799/2017 précité consid. 5.4).
Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de préciser, dans un cas où une caisse de compensation avait fait une erreur lors de l’octroi des prestations complémentaires à un assuré, que l’on ne pouvait pas déduire de la circonstance que ces prestations étaient fixées pour la durée d’une année et recalculées annuellement que les services chargés de les fixer et de les verser devaient avoir raisonnablement connaissance de leur caractère erroné dans le cadre de leur examen périodique; en revanche, tel était le cas au moins tous les quatre ans lors du contrôle des conditions économiques des bénéficiaires au sens de l’art. 30 OPC-AVS/AI (RS 831.301). En effet, il ne pouvait pas être exigé des services compétents qu’ils procèdent à un contrôle annuel de chaque élément du calcul des prestations complémentaires de l’ensemble des bénéficiaires, ce pour quoi d’ailleurs l’art. 30 OPC-AVS/AI prévoyait un contrôle tous les quatre ans au moins (ATF 139 V 570 consid. 3.1 p. 572 s. et les références). Cela vaut mutatis mutandis pour le régime des allocations familiales, qui est également une administration de masse (arrêt 8C_799/2017 précité consid. 5.6).
Il n’est pas contesté que les allocations litigieuses ont été indûment perçues par la recourante en raison d’une erreur de la caisse de compensation. Au vu de la jurisprudence précitée, le délai de péremption d’un an ne saurait toutefois commencer à courir au moment où la caisse de compensation a rendu par erreur sa première décision d’octroi de prestations le 21.10.2014, bien que la caisse de compensation ait posé les jalons de son erreur dès janvier 2014 et que la recourante lui ait rappelé que son fils vivait et étudiait en Thaïlande.
Par la suite, une deuxième décision d’octroi d’allocations a été rendue le 05.01.2015, sans qu’il ressorte des faits constatés par l’instance cantonale qu’un quelconque renseignement ou document aurait été exigé de la recourante ou plus généralement qu’un contrôle aurait été effectué. En juin 2015, une nouvelle attestation d’études a été demandée par la caisse de compensation, fondant une troisième décision d’octroi de prestations le 24.09.2015. Dès lors que la caisse de compensation s’est contentée de requérir une nouvelle attestation d’études, comme tel avait déjà été le cas en 2014, on ne peut pas en déduire qu’elle aurait procédé à cette occasion à un nouveau contrôle des conditions d’octroi des allocations. Ce n’est qu’en septembre 2016 qu’elle a mis en œuvre un tel contrôle, de nature à déclencher le délai de péremption d’une année, en demandant à la recourante des informations complémentaires sur le domicile de son fils et en sollicitant la production d’une attestation de domicile ainsi que de certificats de l’assurance-maladie. Sur la base des indices supplémentaires ainsi obtenus fin 2016, elle a rendu sa décision de restitution le 17.01.2017, respectant ainsi le délai de péremption relatif fixé à l’art. 25 al. 2 LPGA. On notera encore qu’au vu de la présomption prévue par l’art. 7 al. 1bis OAFam – selon lequel il est présumé que les enfants quittant la Suisse afin de suivre une formation conservent leur domicile en Suisse pendant cinq ans au plus -, il n’est pas exclu qu’un enfant étudiant à l’étranger conserve son domicile en Suisse, de sorte que l’on ne peut pas conclure à une erreur manifeste de la caisse de compensation.
Selon l’art. 25 al. 1 LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées (première phrase); la restitution ne peut pas être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile (deuxième phrase). Aux termes de la jurisprudence (arrêt 8C_799/2017 précité consid. 6 et les références), le destinataire d’une décision de restitution qui entend la contester dispose en réalité de deux moyens qu’il convient de distinguer de façon claire: s’il prétend qu’il avait droit aux prestations en question, il doit s’opposer à la décision de restitution dans un délai de 30 jours; en revanche, s’il admet avoir perçu indûment des prestations, mais qu’il invoque sa bonne foi et des difficultés économiques qu’il rencontrerait en cas de remboursement, il doit présenter une demande de remise. La demande de remise ne peut être traitée sur le fond que si la décision de restitution est entrée en force, la remise et son étendue faisant l’objet d’une procédure distincte (voir l’art. 4 al. 2 OPGA). On précisera encore que selon l’art. 4 al. 4 OPGA, une telle demande doit être déposée au plus tard 30 jours à compter de l’entrée en force de la décision de restitution.
En l’espèce, même à admettre que la caisse de compensation ait pu induire en erreur la recourante, cela ne justifierait pas que l’on renonce à la restitution des prestations versées à tort en application de la jurisprudence précitée relative à l’art. 27 LPGA. L’autorité précédente a retenu que la décision d’envoyer le fils de la recourante poursuivre ses études en Thaïlande avait été prise indépendamment de la question des allocations familiales et préalablement à tout contact à ce propos avec la caisse de compensation. Elle en a déduit à bon droit que la recourante n’aurait pas agi autrement si elle avait été consciente du fait que le droit à des allocations s’éteindrait en cas de départ de son fils en Thaïlande. Pour le reste, le seul fait d’avoir dépensé des prestations pécuniaires perçues de bonne foi ne constitue pas, en soi, un acte de disposition irrévocable dont pourrait se prévaloir un assuré en invoquant le droit constitutionnel à la protection de sa bonne foi (arrêt 8C_689/2016 du 5 juillet 2017 consid. 6.1 et la référence).
Quant à la bonne foi en tant que condition de la remise de l’obligation de restituer, elle n’est pas litigieuse à ce stade et sera examinée lors d’une éventuelle demande de remise, qu’il appartiendra à la recourante de présenter. Il s’ensuit que le recours doit être rejeté.
Le TF rejette le recours de A.__.
Arrêt 8C_405/2020 consultable ici
