Arrêt du Tribunal fédéral 9C_321/2020 (d) du 02.07.2021, destiné à la publication
Consultable ici
NB : traduction personnelle ; seul l’arrêt fait foi.
Prestations complémentaires – Demande de restitution aux héritiers du bénéficiaire délictueux / 25 LPGA
Escroquerie – Délai de prescription pénale plus long / 25 al. 2, 2e phrase, LPGA – 146 CP
C.A.__ a perçu des prestations complémentaires (y compris le remboursement des frais médicaux) de mars 2003 jusqu’à son décès survenu en avril 2016. Après son décès, le service des prestations complémentaires de l’institution cantonale d’assurances sociales a appris qu’il possédait un compte bancaire avec un solde de plus de 1,2 million de francs suisses. Les fils de l’assuré et ses seuls héritiers légaux, A.A.__ et B.A.__, ont accepté l’héritage.
Le service cantonal des prestations complémentaires a recalculé le droit de l’assuré aux prestations complémentaires pour la période de mars 2003 à avril 2016. Le 21.12.2016, le service cantonal des prestations complémentaires a réclamé à A.A.__ les indemnités pour frais de maladie et d’invalidité indûment perçues pour un montant de CHF 5’673.30 pour les années 2011 à 2015. Par décisions du 21.12.2016 (à A.A.__) et du 11.01.2017 (à B.A.__), l’administration a également exigé le remboursement des prestations complémentaires versées entre mars 2003 et avril 2016 pour un montant de CHF 132’838.00. Dans sa décision sur opposition du 27.09.2018, l’administration a rejeté l’opposition émise contre les décisions des 21.12.2016 et 11.01.2017.
Procédure cantonale
Le tribunal cantonal a constaté que le défunt a bénéficié de prestations complémentaires (y compris le remboursement de frais médicaux) de mars 2003 à avril 2016. Sur la base des extraits de compte de la banque X.__, il appert que C.A.__ disposait d’un avoir de plus d’un million de francs suisses en juin 2010, ce qui permet de supposer qu’il était déjà en possession de ces avoirs au moment de sa demande de prestations en 2003. Le service cantonal des prestations complémentaires n’a pris connaissance de ce solde créditeur qu’après le décès de la personne assurée.
La cour cantonale a considéré que, sur la base de ces faits nouvellement découverts, l’administration était en droit de revenir sur les décisions d’octroi des prestations complémentaires par le biais d’une révision procédurale.
En outre, le défunt avait obtenu des prestations d’assurance sociale de manière pénalement répréhensible en dissimulant ce compte durant toute la période de perception ; feu l’assuré s’est ainsi rendu coupable d’escroquerie au sens de l’art. 146 al. 1 CP par son comportement et aurait dû être puni en conséquence.
La cour cantonale a considéré que le délai de prescription relatif d’un an (art. 25 al. 2, 1e phrase, LPGA) avait été respecté en rendant les décisions de restitution des 21.12.2016 et 11.01.2017. En outre, il a appliqué – comme délai absolu – la prescription pénale de 15 ans à l’encontre des héritiers (art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA, en relation avec l’art. 146 al. 1 et 97 al. 1 lit. b CP), raison pour laquelle elle a jugé qu’était licite la restitution de toutes les prestations complémentaires perçues par le défunt dès mars 2003.
Par jugement du 30.03.2020, les recours contre les deux décisions du 27.09.2018 ont été rejetés par le tribunal cantonal.
TF
En vertu de l’art. 53 al. 1 LPGA, les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision (procédurale) si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant (arrêt 8C_18/2013 du 23 avril 2013 consid. 3). Ces nouveaux faits ou preuves doivent être présentés dans les 90 jours qui suivent la découverte ; en outre, un délai absolu de dix ans s’applique, qui commence à courir après la notification de la décision (art. 67 al. 1 PA en lien avec l’art. 55 al. 1 LPGA ; ATF 140 V 514 consid. 3.3; arrêt 8C_434/2011 du 8 décembre 2011 consid. 3 et les références). Conformément à l’art. 67 al. 2 PA, après l’expiration d’un délai de dix ans à compter de l’ouverture de la décision, une demande de révision n’est recevable que sur la base de l’art. 66 al. 1 PA – révision d’une décision qui a été influencée par un crime ou un délit.
Les prestations indûment touchées doivent être restituées (art. 25 al. 1, 1e phrase, LPGA). Selon la jurisprudence, il faut pour cela que les conditions d’une révision procédurale (art. 53 al. 1 LPGA) ou d’une reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA) de la décision initiale soient remplies (ATF 142 V 259 consid. 3.2 et les références). Le bénéficiaire des prestations allouées indûment ou ses héritiers sont soumis à l’obligation de restituer (art. 2 al. 1 let. a OPGA).
Le droit de demander la restitution s’éteint trois ans après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d’un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant (art. 25 al. 2 LPGA dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020). Il s’agit de délais (relatif et absolu) de péremption (ATF 133 V 579 consid. 4.1).
En cas d’infraction pénale, il convient d’appliquer le délai de prescription de l’action pénale (cf. ATF 138 V 74 consid. 5.2; arrêt 9C_388/2018 du 29 octobre 2018 consid. 4); en cas d’escroquerie, ce délai s’étend à 15 ans (art. 146 en relation avec l’art. 97 al. 1 lit. b CP). Le délai commence avec la commission de l’infraction (arrêt K 70/06 du 30 juillet 2007 consid. 6.6, non publié aux ATF 133 V 579, mais in SVR 2008 KV n° 4 p. 11).
Si des poursuites pénales ont été engagées et sont terminées (par un jugement ou une ordonnance de classement), l’autorité qui statue sur la demande de restitution est liée par cette décision de l’autorité pénale. En l’absence d’une telle décision, l’administration et, le cas échéant, le tribunal cantonal des assurances doivent toutefois décider eux-mêmes, à titre préliminaire, si la restitution découle d’une infraction pénale et si l’auteur est susceptible d’être poursuivi à ce titre. Les mêmes exigences de preuve qu’en procédure pénale s’appliquent, de sorte que le degré de preuve de la vraisemblance prépondérante qui s’applique en droit des assurances sociales n’est pas suffisant (cf. ATF 128 I 81 consid. 2 ; 127 I 38 consid. 2a). Dans tous les cas, l’autorité qui invoque la prescription pénale doit produire des pièces du dossier qui prouvent suffisamment le comportement criminel. L’applicabilité du délai de prescription pénale plus long exige que les éléments objectifs et subjectifs de l’infraction soient réunis. Il est également nécessaire que l’acte criminel soit en lien de causalité naturelle et adéquate avec le dommage survenu (ATF 138 V 74 consid. 6.1 ; arrêt K 70/06 du 30 juillet 2007 consid. 6.2, non publié aux ATF 133 V 579, mais in SVR 2008 KV n° 4 p. 11).
Le cœur du litige est la question de savoir si le délai de prescription pénale plus long, au sens de l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA, est applicable aux héritiers du bénéficiaire délictueux.
Le Tribunal fédéral ne s’est pas encore prononcé sur cette question. En revanche, l’application de la prescription pénale plus longue a été confirmée pour l’action en restitution à l’encontre d’une personne morale dont les organes ont commis l’infraction pénale (arrêt K 70/06 du 30 juillet 2007 consid. 6.2, non publié aux ATF 133 V 579, mais in SVR 2008 KV n° 4 p. 11; de même, dans l’arrêt 2C_414/2013 du 2 février 2014 concernant le paiement ultérieur de droits de douane, la jurisprudence a été confirmée selon laquelle la prescription en vertu de l’art. 12 al. 4 DPA [loi fédérale sur le droit pénal administratif] s’applique à toutes les personnes tenues à l’exécution et à la restitution, y compris celles qui n’ont pas commis l’infraction [consid. 6.1 et les références] et selon lequel l’art. 60 al. 2 CO ne s’applique pas [consid. 6.4.1] ; en ce qui concerne l’art. 60 al. 2 CO [dans la version valable jusqu’à fin décembre 2019], le délai de prescription plus long du droit pénal a été appliqué à la responsabilité des organes [ATF 111 II 429 consid. 2d ; 112 II 172 consid. II/2c] ainsi qu’à la responsabilité de l’assureur obligatoire de la responsabilité civile du propriétaire du véhicule à moteur [article 65 LCR ; ATF 112 II 79 consid. 3 ; 137 III 481 consid. 2.3], mais pas au chef de famille [art. 333 CC] ni à l’employeur [responsabilité de l’employeur pour des auxiliaires] [art. 55 CO ; ATF 122 III 225 consid. 5 ; 133 III 6 consid. 5.1] ; cette question a été expressément laissée ouverte en ce qui concerne la responsabilité des héritiers [ATF 90 II 428 consid. 4 ; 107 II 151 consid. 4b ; mais cf. l’obiter dictum dans ATF 122 III 195 consid. 9c]).
Dans la mesure où les recourants se réfèrent ensuite à la jurisprudence antérieure du Tribunal fédéral relative à l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA (cf. ATF 138 V 74 consid. 6.1 ; arrêt K 70/06 du 30 juillet 2007 consid. 6.2, non publié aux ATF 133 V 579, mais in SVR 2008 KV n° 4 p. 11 ; cf. également arrêt 9C_340/2020 du 29 mars 2021 consid. 2.2), on ne peut pas tirer la conclusion, sur la base du fait que dans chaque cas, la seule personne visée était la personne tenue à restitution (ou ses organes) qui a commis l’infraction pénale, que le délai plus long du droit pénal n’est pas applicable aux héritiers.
Selon l’art. 2 al. 1 lit. a OPGA, non seulement le bénéficiaire des prestations allouées indûment est tenu à la restitution, mais également ses héritiers, ce qui peut être facilement justifié sur la base de l’art. 560 CC (cf. JOHANNA DORMANN, in : Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, n. 33 ad Art. 25 ATSG). Il faut donc partir du principe de l’universalité de la succession, selon le droit successoral. Les héritiers acquièrent l’ensemble de la succession au décès du défunt par l’effet de la loi (art. 560 al. 1 CC) ; sous réserve des exceptions prévues par la loi, les biens et les créances passent aux héritiers et les dettes du défunt deviennent les dettes personnelles des héritiers au décès du défunt (art. 560 al. 2 CC). Les héritiers deviennent les successeurs universels du défunt, le transfert s’effectuant de la même manière que les droits et obligations existaient avec le défunt. En principe, les droits qui sont transférés ne sont pas modifiés par la succession (WOLF/GENNA, Erbrecht, in : Schweizerisches Privatrecht, vol. IV/1, 2012, p. 25).
En revanche, les droits et obligations hautement personnels et indissociablement liés à la personne du défunt ne sont pas transmis aux héritiers (sur les droits et obligations hautement personnels non héritables en droit public, voir HANS MICHAEL RIEMER, Vererblichkeit und Unvererblichkeit von Rechten und Pflichten im Privatrecht und im öffentlichen Recht, in : recht 1/2006 p. 26 ss, p. 30 ss). Les amendes prévues par le droit pénal (ATF 116 IV 4 consid. 3a ; ATF 134 III 59 consid. 2.3.2) ont un caractère strictement personnel. Ainsi, dans le domaine du droit fiscal, les amendes pour évasion sont non transférables et non héritables (cf. arrêt 2C_689/2019 du 15 août 2019 E. 2.2.2), alors que les arriérés d’impôts, qui selon la jurisprudence ne constituent pas une sanction pénale (cf. arrêt 2A.480/2005 du 23 février 2006 E. 2.2 avec références), sont héritables.
Selon le libellé de l’art. 25 al. 2, 2e phrase, le délai de prescription plus long du droit pénal est applicable si la demande de restitution «naît d’un acte punissable» (« aus einer strafbaren Handlung hergeleitet » ; « deriva da un atto punibile »). Il ne peut être déduit de cette disposition que l’acte punissable doit avoir été commis par la personne tenue à la restitution elle-même. Le libellé de l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA n’exclut donc pas l’applicabilité du délai pénal plus long aux héritiers du bénéficiaire incriminé.
La disposition de l’art. 25 LPGA sert à faire respecter le principe de légalité (ATF 142 V 259 consid. 3.2.2 et la référence à THOMAS LOCHER/THOMAS GÄCHTER, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4. Aufl. 2014, § 43 Rz. 3). Le but de l’obligation de restituer est de rétablir l’ordre juridique (ATF 122 V 221 consid. 6c; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, N. 10 ad Art. 25 ATSG; DORMANN, op. cit., N. 13 ad Art. 25 ATSG). Cet objectif est toutefois limité par la péremption de la créance de restitution, la raison juridique résidant dans les intérêts publics que sont la sécurité et la clarté du droit et la paix juridique (ATF 136 II 187 consid. 7.4 et les références à ANDRÉ PIERRE HOLZER, Verjährung und Verwirkung der Leistungsansprüche im Sozialversicherungsrecht, 2005, p. 12 ss und 34 ss et ATTILIO GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995 p. 48).
La situation n’est pas différente dans la mesure où la période plus longue du droit pénal s’applique à la restitution plutôt que la prescription ordinaire de cinq ans. La restitution, dans la mesure où elle dépasse le délai de cinq ans, ne constitue pas une sanction punitive comparable (par exemple) à une amende fiscale, qui aurait un caractère strictement personnel. Au contraire, le principe de légalité doit être appliqué à cet égard également, avec la prolongation du délai de prescription (ou, dans le cas d’espèce, de péremption) qui ne devrait intervenir que plus tard en cas d’acte délictuel. Ainsi, l’idée de rétablir l’ordre juridique s’applique ici aussi, le délai de droit pénal selon l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA servant en même à l’harmonisation avec d’autres dispositions légales.
D’une part, le but de ce délai est d’harmoniser les dispositions de la sécurité sociale et du droit pénal en matière de prescription. Il faut éviter que la créance au titre du droit des assurances sociales soit éteinte avant l’expiration du délai de prescription de la poursuite pénale, car il serait insatisfaisant que l’auteur de l’infraction puisse encore être puni mais que la restitution des prestations indûment perçues ne puisse plus être exigée (ATF 138 V 74 consid. 5.2).
D’autre part, l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA conduit également à un rapprochement/une harmonisation avec la révision procédurale selon l’art. 53 al. 1 LPGA. La révision implique un réexamen matériel sans restriction, une correction rétroactive (ex tunc) étant également possible (ATF 129 V 211 consid. 3.2.2; Urteil 8C_365/2019 du 25 septembre 2019 consid. 3.1). Dans ce contexte, le délai de dix ans applicable (en principe) à la révision procédurale selon l’art. 67 al. 1 PA ne s’applique pas si la décision à réviser – comme en l’espèce – a été influencée par un crime ou un délit. Cette circonstance est prise en compte avec le délai – plus long – prévu par le droit pénal à l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA.
A l’aune de ce qui précède, l’art. 25 al. 2, 2e phrase, LPGA est applicable aux héritiers du bénéficiaire de prestations indûment perçues. Cette disposition n’a pas le caractère d’une sanction, ce qui prive le grief d’une violation des articles 6 et 7 CEDH. La question de savoir s’il existe un grief suffisamment étayé à cet égard (cf. art. 106 al. 2 LTF ; ATF 136 I 49 consid. 1.4.1) semble douteuse, et peut finalement être laissée ouverte.
La cour cantonale n’a ainsi pas violé le droit fédéral lorsqu’elle a confirmé la restitution des prestations complémentaires perçues à partir de mars 2003.
Le TF rejette le recours des héritiers.
Arrêt 9C_321/2020 consultable ici
Proposition de citation : 9C_321/2020 (d) du 02.07.2021 – Prestations complémentaires – Demande de restitution aux héritiers du bénéficiaire délictueux, in assurances-sociales.info – ionta (https://assurances-sociales.info/2021/09/9c_321-2020/)
