Arrêt du Tribunal fédéral 8C_606/2024 (f) du 25.02.2026, destiné à la publication
Prestations complémentaires – Suspension du remboursement des frais de maladie durant la détention admise / 14 LPC – 21 al. 5 LPGA
Résumé
Le Tribunal fédéral tranche la question de la suspension du remboursement des frais de maladie et d’invalidité (art. 14 LPC) lorsqu’un assuré exécute une peine ou une mesure privative de liberté. Il considère que, bien que ces frais soient qualifiés de prestations en nature par l’art. 2 al. 2 LPC, ils demeurent étroitement liés à la prestation complémentaire annuelle et à la rente d’invalidité, formant avec elles un revenu de substitution destiné à garantir les moyens d’existence. Par conséquent, dès lors que le paiement de la rente de l’assurance-invalidité est suspendu en application de l’art. 21 al. 5 LPGA, cette suspension s’étend par analogie non seulement à la prestation complémentaire annuelle, mais également au remboursement des frais de maladie et d’invalidité. Cette solution assure l’égalité de traitement entre assurés invalides et personnes valides privées de la possibilité d’exercer une activité lucrative en raison d’une détention. Le recours de la Caisse de compensation est admis et la décision refusant le remboursement des frais est confirmée.
Faits
Assuré, né en 1968, a perçu une rente AI entière dès le 01.06.1986 et des prestations complémentaires dès le 01.01.2003. Après son incarcération le 05.01.2006, l’office AI a suspendu la rente dès le 31.01.2006 conformément à l’art. 21 al. 5 LPGA, et la Caisse de compensation a, par conséquent, suspendu aussi le versement des prestations complémentaires, sans rendre de décision spécifique à cet égard.
Le 04.11.2022, le curateur de l’assuré a demandé le remboursement des prestations médicales servies depuis le 01.08.2021, en soutenant que les prestations en nature n’étaient pas suspendues pendant la détention. Par décision, confirmée sur opposition le 20.12.2022, la caisse de compensation a refusé ce remboursement au motif que l’assuré n’était plus bénéficiaire d’une prestation de base de l’AVS/AI depuis le 01.02.2006.
Procédure cantonale
Par jugement du 20.09.2024, admission du recours par le tribunal cantonal.
TF
Consid. 4.1
L’art. 14 al. 1 LPC prévoit que les cantons remboursent aux bénéficiaires d’une prestation complémentaire annuelle certains frais de l’année civile en cours, s’ils sont dûment établis. Ils remboursent notamment les frais de traitement dentaire (let. a), les frais de moyens auxiliaires (let. f) et les frais payés au titre de la participation aux coûts selon l’art. 64 LAMal (let. g). Les cantons précisent quels frais peuvent être remboursés en vertu de l’al. 1. Ils peuvent limiter le remboursement aux dépenses nécessaires dans les limites d’une fourniture économique et adéquate des prestations (art. 14 al. 2 LPC). Les cantons peuvent fixer les montants maximaux des frais de maladie et d’invalidité qu’ils remboursent en plus de la prestation complémentaire annuelle. Par année, ceux-ci ne peuvent toutefois être inférieurs aux montants définis à l’art. 14 al. 3 LPC selon notamment que les personnes concernées vivent à domicile ou dans un home ou un hôpital.
Consid. 4.2
La caisse de compensation a suspendu les prestations complémentaires allouées à l’assuré, y compris le remboursement des frais prévu par l’art. 14 al. 1 LPC, au motif qu’il exécutait une peine privative de liberté. Elle a considéré que dès lors que la prestation complémentaire de base était suspendue, il devait en aller de même de la prise en charge des frais litigieux. Les juges cantonaux ont, pour leur part, considéré que l’art. 21 al. 5 LPGA ne prévoyait pas la suppression des prestations pendant la durée de la détention, mais uniquement leur suspension. L’assuré restait ainsi, sur le principe, bénéficiaire d’une rente d’invalidité et d’une prestation complémentaire annuelle, quand bien même leur versement était suspendu conformément à cette disposition. Les juges cantonaux ont également considéré que l’art. 21 al. 5 LPGA prévoyait uniquement la suspension des prestations en espèces, à l’exclusion des prestations en nature. Or, l’art. 2 al. 2 LPC prévoyait expressément que la prestation complémentaire annuelle était une prestation en espèces au sens de l’art. 15 LPGA, alors que la prise en charge des frais de maladie et d’invalidité était une prestation en nature au sens de l’art. 14 LPGA. Ces frais n’étaient pas pris en considération pour fixer le montant de la prestation complémentaire annuelle, mais faisaient l’objet d’un remboursement séparé. Ce remboursement ne pouvait pas être suspendu en application de l’art. 21 al. 5 LPGA.
Consid. 5.1.1
Aux termes de l’art. 21 al. 5 LPGA, si l’assuré exécute une peine ou une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain peut être partiellement ou totalement suspendu durant la durée de la peine. S’il se soustrait à l’exécution d’une peine ou d’une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain est suspendu à partir du moment où la peine ou la mesure aurait dû être exécutée. Les prestations destinées à l’entretien des proches visés à l’al. 3 sont exceptées.
Consid. 5.1.2
Cette disposition a pour but d’assurer l’égalité de traitement entre les personnes invalides et valides qui subissent une perte de gain en raison d’une peine privative de liberté. La formule potestative de l’art. 21 al. 5 LPGA permet de tenir compte de circonstances particulières, notamment du fait que certaines formes de détention (semi-détention au sens de l’art. 77b CP, par exemple) permettent de réaliser un gain pendant leur exécution. L’empêchement de la personne condamnée à exercer une activité lucrative en raison de la peine privative de liberté est déterminant. Si un aménagement de peine permettrait à la personne condamnée, si elle était valide, d’exercer une activité lucrative, une suspension des prestations ne se justifie pas; dans le cas contraire, la suspension doit être prononcée (ATF 141 V 466 consid. 4.3; 138 V 140 consid. 2.2; 133 V 1 consid. 4.2.4.1; Anne-Sylvie Dupont, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales [LPGA], 2e éd., 2025, n° 7 et 74 ad art. 21 LPGA; Andreas Brunner/Doris Vollenweider, in Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], 2e éd., 2025, n° 108 ad art. 21 LPGA).
Seules peuvent être suspendues, en application de l’art. 21 al. 5 LPGA, les prestations destinées à compenser la perte de gain. Dans ce contexte, la perte de gain doit être considérée comme la perte temporaire ou définitive du revenu provenant de l’activité lucrative justifiant l’octroi, par les assurances sociales, d’un revenu de substitution (Dupont, op. cit., n° 33 et 75 ad art. 21 LPGA). Il s’agit notamment des indemnités journalières et rentes de l’assurance-invalidité, de l’assurance-accidents ou de l’assurance militaire, ainsi que, le cas échéant, des prestations complémentaires qui leur sont associées. Cela étant précisé, malgré la référence à des prestations destinées à compenser la perte de gain, la doctrine envisage aussi l’application de l’art. 21 al. 5 LPGA en cas de prestations allouées à une personne qui, sans atteinte à la santé, n’exercerait pas d’activité lucrative (cf. notamment art. 8 al. 3 LPGA et art. 28a al. 2 LAI; à ce propos: Brunner/Vollenweider, op. cit., n° 107 ad art. 21 LPGA; Adrian Rothenberger, in Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], 5e éd., 2024, n° 182 ad art. 21 LPGA; voir également Dupont, op. cit., n° 76 ad art. 21 LPGA). La jurisprudence ne s’est pas encore prononcée sur ce point.
Consid. 5.2.1
La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 151 V 129 consid. 5; 151 III 35 consid. 2.4.2; 150 II 478 consid. 7.2.2; 150 IV 377 consid. 2.2; 150 V 198 consid. 7.2.3).
Consid. 5.2.2
Dans sa version en français, le texte de l’art. 21 al. 5 LPGA prévoit la suspension des « prestations pour perte de gain ». Les versions en allemand et en italien se réfèrent, quant à elles, aux prestations en espèces destinées à compenser la perte de gain (« Geldleistungen mit Erwerbsersatzcharakter »; « prestazioni pecuniarie con carattere di indennità per perdita di guadagno »). En l’absence de version uniforme dans les différentes langues officielles, une interprétation littérale de cette disposition ne permet pas de tirer de conclusion claire, pour son application au remboursement des frais prévu par l’art. 14 LPC, de sa qualification de prestation en nature par l’art. 2 al. 2 LPC. On observera dans ce contexte que toutes les prestations destinées à compenser la perte de gain, dans l’assurance-invalidité, l’assurance-accidents ou l’assurance militaire (indemnités journalières et rentes), sont des prestations en espèces. Cela peut expliquer les versions en allemand et en italien du texte légal. Il est possible que le législateur n’ait pas envisagé, au moment de l’adoption de la loi, la situation particulière des prestations complémentaires. L’examen des travaux préparatoires ne donne pas de renseignement sur ce point.
Consid. 5.2.3
Jusqu’au 31 décembre 1997, la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (aLPC) ne prévoyait pas un calcul séparé de la prestation complémentaire annuelle et du remboursement des frais de maladie et d’invalidité. Elle intégrait ces frais dans les charges à prendre en considération pour déterminer si la personne concernée disposait ou non d’un revenu déterminant suffisant et, partant, si une prestation complémentaire devait lui être allouée ou non (art. 3 al. 4 let. e aLPC; RO 1965 543). Il n’y avait ainsi pas deux types de prestations, l’une en nature, l’autre en espèces, mais une seule prestation en espèces. En pratique toutefois, il était difficile d’intégrer dans le calcul d’une prestation complémentaire versée mensuellement des frais de maladie et d’invalidité pouvant être ponctuels ou irréguliers, de sorte que ces frais faisaient l’objet de remboursements séparés. La troisième révision de cette loi fédérale, entrée en vigueur le 1er janvier 1998, a intégré cette pratique dans la loi en distinguant désormais formellement entre, d’une part, la prestation complémentaire annuelle et, d’autre part, le remboursement des frais de maladie et d’invalidité qui ne surviennent qu’une fois par an ou à intervalles irréguliers (art. 3, 3a et 3d aLPC, dans leur teneur entrée en vigueur le 1er janvier 1998 [RO 1997 2953 ss]; sur ces questions: Message du 20 novembre 1996 concernant la troisième révision de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI [3e révision PC], FF 1997 I 1152).
Avant l’entrée en vigueur de la LPGA, l’ancien Tribunal fédéral des assurances avait déjà admis la suspension des prestations de l’assurance-invalidité destinées à couvrir la perte de gain découlant d’une atteinte à la santé, pendant que la personne assurée purgeait une peine privative de liberté (ATF 113 V 273). Il avait également admis, avant l’entrée en vigueur de la troisième révision de l’ancienne loi sur les prestations complémentaires, que la prestation complémentaire annuelle allouée au titulaire d’une rente de l’assurance-invalidité qui faisait l’objet d’une suspension pendant une détention suivait le même sort, dès lors qu’elle était étroitement associée au paiement de la rente d’invalidité (arrêt I 211/86 du 20 janvier 1988 consid. 3). À l’époque, une telle suspension ne permettait plus la prise en charge des frais de maladie et d’invalidité de la personne assurée, puisque ces frais étaient simplement intégrés dans le calcul permettant d’établir si cette personne disposait ou non de revenus déterminants suffisants pour subvenir à ses besoins. Les raisons pratiques qui ont conduit le législateur à prévoir désormais dans la loi l’octroi d’une prestation complémentaire annuelle, d’une part, et le remboursement des frais de maladie et d’invalidité, d’autre part, ne justifient pas de traiter différemment la question de la suspension de cette prise en charge lorsque la rente d’invalidité est elle-même suspendue. Dans un cas comme dans l’autre, les prestations en cause restent étroitement liées à la rente d’invalidité et sont, tout comme la rente d’invalidité, destinées à combler un défaut de revenu découlant de l’atteinte à la santé, de manière à garantir à la personne concernée des moyens d’existence suffisants (art. 112a Cst.; voir également art. 34quater al. 2 et art. 11 des dispositions transitoires de l’ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874, dans leur teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 1999). Le fait que l’art. 3 al. 2 LPC qualifie désormais de prestation en nature le remboursement des frais de maladie et d’invalidité ne paraît pas déterminant dans ce contexte.
Consid. 5.2.4
D’un point de vue littéral et systématique, l’art. 14 al. 1 LPC prévoit que les cantons remboursent divers frais de maladie et d’invalidité « aux bénéficiaires d’une prestation complémentaire annuelle » (« den Bezügerinnen und Bezügern einer jährlichen Ergänzungsleistung »; « ai beneficiari di una prestazione complementare annua »). Il établit ainsi un lien entre l’octroi de la prestation complémentaire annuelle et le remboursement des frais de maladie et d’invalidité. Il est vrai que certaines personnes qui, en raison de revenus excédentaires, n’ont pas droit à une prestation complémentaire annuelle, peuvent néanmoins demander le remboursement de certains frais de maladie et d’invalidité; elles ne peuvent toutefois le faire que pour les frais qui dépassent la part des revenus excédentaires (cf. art. 14 al. 6 LPC). Cela confirme que, bien que désormais pris en considération séparément de la prestation annuelle, le remboursement des frais de maladie et d’invalidité est un complément à cette prestation et lui reste très étroitement lié. Il s’agit de tenir compte d’une charge supplémentaire qui était à l’origine intégrée dans le calcul de la prestation annuelle. En ce qui concerne la suspension du droit aux prestations prévue par l’art. 21 al. 5 LPGA, il n’y a pas de motif de traiter différemment la prestation annuelle et le remboursement de frais de maladie et d’invalidité. L’une et l’autre complètent la rente de l’assurance-invalidité et constituent, avec cette rente, un revenu de substitution ensuite de la perte de gain subie par la personne assurée.
Consid. 5.2.5
L’assuré fait valoir que l’objectif de la suspension des prestations d’assurances sociales pendant la détention aurait pour but d’éviter que la personne assurée en tire un enrichissement, alors que ses frais d’hébergement sont de toute façon pris en charge par la collectivité publique pendant la détention. En revanche, le remboursement des frais de maladie et d’invalidité, comme prestation en nature, correspondrait à des frais effectifs auxquels la personne assurée doit faire face. Il n’y aurait donc aucun risque d’enrichissement dans ce contexte. Par ailleurs, la suppression de ces prestations en nature pendant la détention entraînerait une inégalité de traitement entre personnes invalides, selon qu’elles sont détenues ou non.
L’assuré néglige toutefois que l’art. 21 al. 5 LPGA poursuit également comme but de garantir l’égalité de traitement entre une personne valide subissant une peine privative de liberté, qui perd pour ce motif la possibilité de poursuivre son activité lucrative, et une personne invalide percevant, avec la rente de l’assurance-invalidité et les prestations complémentaires qui lui sont associées, un revenu de substitution (consid. 5.1.2 supra). À cet égard, le remboursement des frais de maladie et d’invalidité en application de l’art. 14 LPC n’est pas comparable aux prestations en nature prévues par l’assurance-invalidité, l’assurance-accidents ou l’assurance militaire, qui n’ont pas pour fonction de pallier un déficit de revenus. De ce point de vue également, la situation d’une personne en détention, valide ou invalide, n’est pas davantage comparable avec celle d’une personne ne subissant aucune peine privative de liberté.
Consid. 5.3
Vu ce qui précède, l’interprétation des art. 14 al. 1 LPC et 21 al. 5 LPGA par la juridiction cantonale ne peut pas être suivie. Il convient au contraire de considérer que ces dispositions imposent de suspendre non seulement la prestation complémentaire annuelle, mais également le remboursement des frais de maladie et d’invalidité, lorsque la rente d’invalidité à laquelle ces prestations sont associées est elle-même suspendue pendant l’exécution d’une peine privative de liberté. La personne valide privée de la possibilité de travailler pendant l’exécution de sa peine et la personne invalide titulaire de revenus de substitution sous la forme d’une rente d’invalidité et de prestations complémentaires sont ainsi placées sur pied d’égalité.
Consid. 6
L’assuré soutient qu’il n’est pas privé de sa liberté en raison de l’exécution d’une peine, mais d’une mesure thérapeutique institutionnelle, ce qui justifierait un traitement différent de celui d’une personne subissant une peine d’emprisonnement. Par ailleurs, il indique que les frais médicaux ne seraient pris en charge par l’autorité de détention que lorsqu’il n’existe aucune assurance pour les couvrir ni d’aide sociale ou de subvention et que le détenu n’a pas les moyens de payer ces frais. L’autorité d’exécution « n’hésite[rait] pas à ponctionner le pécule insaisissable des détenus pour couvrir ces frais avant de les prendre en charge, ce qui [serait] illicite ».
Ces allégations n’ont pas fait l’objet de constatations par les juges cantonaux. Elles sont en partie corroborées par les allégations de la caisse de compensation elle-même, qui expose que les personnes faisant l’objet d’une peine privative de liberté en Valais bénéficient d’un subventionnement de leur prime d’assurance-maladie, étant précisé que les frais médicaux non couverts par l’assurance de base, les frais dentaires et les lunettes sont financés, prioritairement, par un prélèvement sur la part réservée versée quotidiennement aux détenus (20%). Cela étant précisé, il n’est pas nécessaire de constater plus avant les faits sur ces questions, ni de renvoyer la cause à la juridiction cantonale à cette fin. En effet, d’abord, il s’agit en partie de faits nouvellement allégués devant le Tribunal fédéral, et qui ne peuvent donc pas être pris en considération conformément à l’art. 99 al. 1 LTF. Ensuite, le litige ne porte pas sur le caractère licite ou non des ponctionnements effectués sur les revenus versés à l’assuré pendant sa détention. Enfin, la jurisprudence admet que la suspension des prestations d’assurances sociales prévue par l’art. 21 al. 5 LPGA s’applique également aux personnes condamnées à une mesure thérapeutique institutionnelle, pour autant qu’une personne valide dans la même situation serait empêchée elle aussi d’exécuter une activité lucrative (ATF 137 V 154 consid. 5 s.).
Consid. 7 [résumé]
Le recours doit être admis, avec pour conséquence l’annulation de l’arrêt attaqué et la confirmation de la décision sur opposition du 20.12.2022.
Le TF admet le recours de la caisse de compensation.
Arrêt 8C_606/2024 consultable ici
