Arrêt du Tribunal fédéral 8C_748/2021 (f) du 23.03.2022
Opposition provisoire « conservatoire » – Demande de prolongation de délai – Formalisme excessif de l’assurance-accidents – 10 al. 1 OPGA
Renvoi de la cause à l’assurance-accidents pour établissement d’une décision sur opposition
Le 27.01.2019, l’assuré, né en 1954, a été victime d’un accident de la circulation routière. Après avoir soumis le dossier à son médecin-consultant, l’assurance-accidents a mis un terme au versement des prestations d’assurance (frais de traitement et indemnités journalières) avec effet au 29.04.2019, au motif qu’il n’existait plus de lien de causalité entre les troubles actuels et l’accident assuré; elle a cependant renoncé à réclamer la restitution des prestations versées jusqu’alors (décision du 11.11.2020).
Par courrier du 07.12.2020, l’assurance de protection juridique a informé l’assurance-accidents qu’elle avait été mandatée par l’assuré et lui a demandé une copie de l’intégralité du dossier constitué. Le 09.12.2020, l’assuré – toujours représenté par l’assurance de protection juridique – a formé une « opposition conservatoire » à la décision du 11.11.2020, en indiquant qu’il présentait toujours des douleurs invalidantes en lien de causalité avec l’accident assuré; étant dans l’attente de renseignements médicaux complémentaires, il a par ailleurs requis l’octroi d’un délai au 15.01.2021 pour compléter ses motifs et conclusions ou retirer son opposition. Sur le fond, il a conclu à l’annulation de la décision du 11.11.2020 et à l’octroi des prestations d’assurance. Par courrier du 18.12.2020, l’assurance-accidents lui a octroyé un délai au 15.01.2021 pour compléter son opposition. Les éléments médicaux complémentaires n’étant toujours pas parvenus à l’assuré, celui-ci a sollicité par courrier du 12.01.2021 une prolongation au 28.02.2021 du délai pour compléter son opposition. Le 05.02.2021, l’assurance-accidents a rendu une décision déclarant l’opposition du 09.12.2020 irrecevable.
Procédure cantonale (arrêt 605 2021 49 – consultable ici)
Par jugement du 30.09.2021, admission du recours par le tribunal cantonal.
TF
Décision incidente – 93 LTF
Consid. 1.2
En l’espèce, l’arrêt attaqué, en tant qu’il annule la décision d’irrecevabilité du 05.02.2021 et renvoie la cause à l’assurance-accidents pour qu’elle rende une décision sur opposition, est une décision incidente car il ne met pas fin à la procédure (ATF 133 V 477 consid. 4.2; arrêt 8C_819/2017 du 25 septembre 2018 consid. 1.2.1, non publié in ATF 144 V 354, mais in SVR 2019 UV n° 13 p. 51). Toutefois, selon la jurisprudence, lorsque l’autorité administrative à laquelle la cause est renvoyée dispose de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral, elle doit également pouvoir attaquer un arrêt de renvoi lui enjoignant de rendre une décision qu’elle juge contraire au droit; à défaut, elle subirait en effet un préjudice irréparable au sens de l’art. 93 al. 1 let. a LTF, étant contrainte de rendre une décision qu’elle considère comme contraire au droit sans pouvoir ensuite la remettre en cause devant l’autorité de recours, respectivement devant le Tribunal fédéral (ATF 144 IV 377 consid. 1; 142 V 26 consid. 1.2).
Cette éventualité est ici réalisée. L’arrêt cantonal a un effet contraignant pour l’assurance-accidents en ce sens qu’elle doit, contre sa volonté, entrer en matière et rendre une décision sur opposition sur le droit aux prestations d’assurance après le 29.04.2019 qu’elle ne pourra pas elle-même attaquer.
Pouvoir de cognition du TF
Consid. 2.2
Un litige qui porte sur le refus de l’assurance-accidents d’entrer en matière sur une opposition constitue une décision de nature procédurale et ne concerne pas en soi l’octroi ou le refus de prestations en espèces (JOHANNA DORMANN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd., 2018, n.b.p. 185 ad art. 105 LTF; cf. ég. arrêt 8C_82/2020 du 12 mars 2021 consid. 2, s’agissant du refus de l’assureur-accidents d’entrer en matière sur une requête de réexamen du cas au sens de l’art. 53 al. 2 LPGA). Par conséquent, l’exception prévue à l’art. 105 al. 3 LTF, qui doit être interprétée de manière restrictive (ATF 140 V 136 consid. 1.2.2), ne s’applique pas, indépendamment du fait que l’octroi ou le refus de prestations en espèces peut dépendre de la solution de la question litigieuse (ATF 135 V 412 consid. 1.2.1). Le Tribunal fédéral est donc lié par les faits établis par l’autorité précédente (art. 97 al. 2 et 105 al. 3 LTF a contrario) et ne peut s’en écarter que si ces faits ont été établis en violation du droit au sens de l’art. 95 ou de manière manifestement inexacte (art. 105 al. 2 LTF), à savoir arbitraire (ATF 145 V 188 consid. 2; 140 III 115 consid. 2).
Consid. 2.3
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit au sens des art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit d’office (art. 106. al. 1 LTF) et n’est donc limité ni par les arguments soulevés dans le recours, ni par la motivation retenue par l’autorité précédente (ATF 141 V 234 consid. 1 et les références). Cependant, compte tenu de l’exigence de motivation contenue à l’art. 42 al. 1 et 2 LTF, sous peine d’irrecevabilité (art. 108 al. 1 let. b LTF), le Tribunal fédéral n’examine en principe que les griefs invoqués, sauf en cas d’erreurs juridiques manifestes (ATF 145 V 57 consid. 4.2; 144 V 173 consid. 1.2 et les références).
Renvoi de la cause à l’assurance-accidents pour établissement d’une décision sur opposition
Consid. 3.1
Selon l’art. 52 LPGA, les décisions rendues en matière d’assurance sociale peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d’opposition auprès de l’assureur qui les a rendues, à l’exception des décisions d’ordonnancement de la procédure. L’art. 10 OPGA, édicté sur la base de la délégation de compétence prévue à l’art. 81 LPGA, prévoit que l’opposition doit contenir des conclusions et être motivée (al. 1); si elle ne satisfait pas à ces exigences ou si elle n’est pas signée, l’assureur impartit un délai convenable pour réparer le vice, avec l’avertissement qu’à défaut, l’opposition ne sera pas recevable (al. 5).
Consid. 3.2
Aux termes de l’art. 61 let. b LPGA, l’acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l’acte n’est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l’avertissant qu’en cas d’inobservation le recours sera écarté. La règle de l’art. 61 let. b LPGA découle du principe de l’interdiction du formalisme excessif et constitue l’expression du principe de la simplicité de la procédure qui gouverne le droit des assurances sociales (arrêt 8C_828/2009 du 8 septembre 2010 consid. 6.2 et la référence; cf. UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3e éd. 2015, n° 84 ad art. 61 LPGA). C’est pourquoi le juge saisi d’un recours dans ce domaine ne doit pas se montrer trop strict lorsqu’il s’agit d’apprécier la forme et le contenu de l’acte de recours. Il s’agit là d’une prescription formelle, qui oblige le juge de première instance – excepté dans les cas d’abus de droit manifeste – à fixer un délai pour corriger les imperfections du mémoire de recours (ATF 143 V 249 consid. 6.2; 134 V 162 consid. 2; 112 Ib 634 consid. 2b).
En raison de l’identité grammaticale des art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA, les principes exposés ci-dessus valent aussi en procédure administrative, l’idée à la base de cette réflexion étant de ne pas prévoir des exigences plus sévères en procédure d’opposition que lors de la procédure de recours subséquente (ATF 142 V 152 consid. 2.3 et les références citées).
Consid. 4.1
La décision du 11.11.2020, envoyée sous pli recommandé, a été notifiée à l’assuré au plus tôt le lendemain, de sorte que le délai d’opposition de 30 jours, compte tenu des dispositions légales de l’art. 38 al. 1 et 3 LPGA, est arrivé à échéance au plus tôt le 14.12.2020. Avant l’échéance de ce délai, l’assuré a déposé le 09.12.2020 une « opposition conservatoire », dans laquelle il a sollicité l’octroi d’un délai au 15.01.2021 pour compléter ses motifs et conclusions, délai qui lui a été accordé par l’assurance-accidents pour compléter son opposition. Le 12.01.2021, l’assuré a sollicité une prolongation de ce délai au 28.02.2021, sur quoi l’assurance-accidents a rendu la décision d’irrecevabilité du 05.02.2021.
Consid. 4.2
Examinant si l’opposition avait été déposée en bonne et due forme, notamment sous l’aspect de l’exigence de motivation, la cour cantonale a considéré que les arguments soulevés par l’assuré dans son « opposition conservatoire » étaient suffisamment clairs pour comprendre qu’il entendait manifester son désaccord avec la décision de cessation des prestations avec effet au 29.04.2019, en tant qu’elle niait l’existence d’un lien de causalité des troubles avec l’accident assuré. La requête de l’assuré tendant à l’octroi d’un délai pour compléter son opposition au niveau médical ne constituait en outre pas la preuve que l’opposition était insuffisamment motivée. Le délai accordé à l’assuré pour compléter son opposition pouvait certes en théorie s’apparenter à une « régularisation » de son opposition au sens de l’art. 10 al. 5 OPGA, mais l’assuré n’avait pas été averti des conséquences qu’il encourrait alors en cas de « non-régularisation » de son opposition. En requalifiant plus tard cette demande comme « demande de régularisation » au sens de l’art. 10 al. 5 OPGA, l’assurance-accidents avait placé l’assuré dans une position plus mauvaise que celle qui aurait été la sienne s’il s’était contenté de déposer de nouvelles pièces pendant la procédure d’opposition, desquelles il aurait nécessairement été tenu compte; elle avait ainsi fait une fausse application de l’art. 10 al. 1 et 5 OPGA – laquelle était probablement constitutive d’un formalisme excessif – en refusant d’entrer en matière sur le fond.
Consid. 4.3.1
Dans l’arrêt 9C_191/2016 du 18 mai 2016, la décision administrative litigieuse avait été notifiée à son destinataire le 01.04.2014 et le délai d’opposition échoyait le 16.05.2014 en tenant compte de la suspension des délais. L’avocat mandaté par l’assuré concerné avait formé une opposition non motivée le 02.04.2014 en demandant à consulter le dossier ainsi qu’un délai supplémentaire de 30 jours pour motiver son opposition en référence à l’art. 10 al. 5 OPGA, ce qui lui avait été accordé (jusqu’au 30.05.2014). Le dossier fut communiqué à l’avocat le 10 ou le 11 avril 2014. Celui-ci déposait une opposition motivée le dernier jour du délai prolongé (le 30.05.2014). Vu le temps encore suffisant à disposition de l’avocat pour régulariser son opposition initiale à l’intérieur du délai légal, la Cour fédérale a considéré que l’administration n’avait pas respecté la ratio legis de l’art. 10 al. 5 OPGA en octroyant un délai supplémentaire au 30.05.2014, ce que le mandataire professionnel aurait dû reconnaître sachant que le délai d’opposition de 30 jours, en tant que délai légal, n’est pas prolongeable (art. 40 al. 1 LPGA). Celui-ci ne pouvait donc se prévaloir de bonne foi de l’octroi du délai prolongé à l’appui de la recevabilité de son opposition motivée. Cette écriture, parvenue à l’administration dans le délai supplémentaire accordé mais en dehors du délai légal de 30 jours, était par conséquent irrecevable. Celle, initiale, l’était également, faute de contenir une motivation (consid. 4.3.2).
Dans l’arrêt 8C_817/2017 du 31 août 2018, le Tribunal fédéral a considéré que l’état de fait qui se présentait était similaire à celui qui avait donné lieu à l’arrêt 9C_191/2016 précité. Dans son opposition initiale, la mandataire de l’assuré avait pris uniquement une conclusion relative à l’indemnité pour atteinte à l’intégrité. Après la communication du dossier, il lui restait encore 26 jours avant l’échéance du délai légal pour compléter les conclusions et la motivation de son écriture d’opposition initiale. Le Tribunal fédéral a retenu que cet intervalle de temps était suffisant pour le dépôt d’une opposition respectant les exigences de motivation, qui n’étaient pas très élevées en procédure d’opposition. Il s’ensuivait que la mandataire ne pouvait pas compter sur le fait qu’un délai supplémentaire lui avait été accordé pour indiquer à l’échéance de celui-ci les points sur lesquels elle attaquait la décision (indemnité pour atteinte à l’intégrité et rente d’invalidité), alors qu’elle aurait pu le faire dans le délai légal (consid. 5).
Consid. 4.3.2
En l’espèce, contrairement à ce qu’allègue l’assurance-accidents, l’état de fait n’est pas comparable à ceux qui ont donné lieu aux arrêts précités. En effet, dans l’opposition que l’assuré a déposée dans le délai légal, il a non seulement pris des conclusions sur le fond (annulation de la décision et octroi des prestations pour les suites de l’événement du 27.01.2019), mais il a également motivé son opposition de manière certes sommaire, mais compréhensible et suffisante. Il ne s’est ainsi pas contenté de faire opposition en requérant un délai supplémentaire pour prendre connaissance du dossier, comme ce fut le cas dans l’arrêt 9C_191/2016 du 18 mai 2016; il n’a pas non plus attaqué la décision sur un point autre qu’initialement invoqué lors d’une opposition provisoire, comme ce fut le cas dans l’arrêt 8C_817/2017 du 31 août 2018. A l’appui de son écriture du 09.12.2020, l’assuré a bel et bien motivé son opposition en indiquant qu’il présentait toujours des douleurs invalidantes et en lien de causalité avec l’accident du 27.01.2019, précisant qu’il souhaitait compléter sa motivation et qu’il avait requis à cette fin des renseignements médicaux complémentaires, lesquels ne lui étaient toutefois pas encore parvenus.
Compte tenu des exigences de motivation qui ne sont pas très élevées en procédure d’opposition, il y a lieu d’admettre que la motivation contenue dans l’écriture du 09.12.2020 suffisait à elle seule pour sauvegarder le délai légal d’opposition de 30 jours. Peu importe à cet égard la dénomination d' »opposition conservatoire » employée par la mandataire de l’assuré, dès lors que c’est bien le contenu d’une écriture qui est déterminante. Avec la cour cantonale, il y a lieu d’admettre que l’assurance-accidents s’est montrée trop stricte en considérant l’opposition du 09.12.2020 comme non conforme aux exigences de l’art. 10 al. 1 OPGA pour rendre finalement une décision d’irrecevabilité alors qu’elle avait octroyé à l’assuré un délai supplémentaire pour compléter son opposition sans l’avertir des conséquences de l’absence d’un tel complément dans le délai ainsi imparti. Par conséquent, c’est sans violer le droit fédéral que les premiers juges ont annulé la décision d’irrecevabilité et ont renvoyé la cause à l’assurance-accidents pour qu’elle rende une décision sur le fond.
Le TF rejette le recours de l’assurance-accidents.
Arrêt 8C_748/2021 consultable ici
