Lettre circulaire AI no 395 « Procédure structurée d’administration des preuves pour les syndromes de dépendance et règles en matière de traitements de sevrage »
Par l’ATF 145 V 215 du 11 juillet 2019, le Tribunal fédéral a modifié sa jurisprudence sur l’appréciation du droit à des prestations de l’assurance-invalidité en cas de syndrome de dépendance. Les syndromes de dépendance diagnostiqués de façon incontestable par un spécialiste doivent par principe être considérés comme des atteintes à la santé (psychique) relevant du droit de l’assurance-invalidité. En conséquence, il faudra désormais, comme pour toutes les autres maladies psychiques, clarifier au moyen d’une procédure structurée d’administration des preuves si le syndrome de dépendance diagnostiqué par des spécialistes influe sur la capacité de travail de la personne concernée.
Cette nouvelle jurisprudence doit être appliquée à tous les cas pour lesquels la décision n’était pas encore entrée en force à la date du changement de pratique (cf. notamment arrêt du TF 8C_259/2019 du 14 octobre 2019, consid. 5.1). Par contre, la nouvelle jurisprudence ne constitue pas en soi un motif permettant de revenir sur une décision entrée en force, ni au titre d’une reconsidération au sens de l’art. 53 al. 2 LPGA, ni au titre de l’adaptation à une modification de la jurisprudence (cf. ATF 135 V 201 du 26 mars 2009). L’office AI ne peut entrer en matière sur une éventuelle nouvelle demande que si l’assuré rend plausible que l’atteinte à la santé ou d’autres circonstances se sont modifiées de manière à influencer ses droits (art. 87 al. 2 et 3 RAI ; art. 17 LPGA ; ch. 5012 ss CIIAI).
Par son arrêt 9C_309/2019 du 7 novembre 2019, le Tribunal fédéral a apporté des précisions supplémentaires à sa nouvelle jurisprudence sur les syndromes de dépendance. Prescrire, en vue d’une expertise médicale, un traitement de sevrage au titre de l’obligation de collaborer à la procédure d’instruction n’est plus admissible (cf. consid. 4.2.2). Les assurés ne doivent donc pas être tenus de se soumettre à un traitement de sevrage avant une expertise. Par conséquent, le ch. 1052 CIIAI n’est plus valable, et ce avec effet immédiat. Il sera supprimé à la prochaine mise à jour de la circulaire. Il ne faut plus tenir compte des exigences prévues comme condition à l’expertise dans une procédure d’instruction en cours, mais recourir à la procédure structurée d’administration des preuves pour établir la limitation de la capacité de travail.
En revanche, un traitement de sevrage raisonnablement exigible ou toute autre thérapie pourront toujours être imposés en tout temps pour réduire le dommage. Il incombe à l’office AI de vérifier par voie de révision, en temps opportun, si l’assuré s’est conformé à l’obligation de réduire le dommage et si le traitement a été couronné de succès. Si tel n’est pas le cas, il peut en résulter un refus ou une réduction des prestations.
Le Conseil fédéral est chargé d’établir les bases légales nécessaires à la mise en place, par les offices AI de chaque canton, de plateformes en ligne facilement accessibles sur lesquelles il sera possible de signaler les abus présumés en matière d’assurances sociales.
Développement
Dans le cadre du développement continu de l’AI (Message du Conseil fédéral 17.022 du 15.2.2017), il est prévu de procéder à une amélioration de l’échange de données entre les différentes assurances sociales. Cette modification permettra d’agir plus efficacement en cas d’abus. La lutte contre les usages abusifs vise également à faciliter, pour la population, le signalement des cas suspects. Dans ce but, les plateformes de communication en ligne, déjà existantes sur le site internet des institutions de sécurité sociale ou des offices AI de certains cantons, devront être introduites dans toute la Suisse.
Avis du Conseil fédéral du 20.11.2019
Les organes d’exécution des assurances sociales sont déjà présents sur Internet et peuvent facilement être contactés en ligne. Le Conseil fédéral considère qu’il n’est pas opportun de les obliger à mettre en place des plateformes électroniques spécialement conçues pour la communication d’usages abusifs. Les organes d’exécution doivent être libres de décider s’ils souhaitent créer de telles plateformes et, le cas échéant, sous quelle forme.
Ils devraient en étudier attentivement l’opportunité et les modalités, en ayant conscience du fait qu’une fausse accusation ou un soupçon injustifié formulés contre une tierce personne pourraient être considérés comme une diffamation ou une calomnie au sens des art. 173 et 174 du code pénal suisse (RS 311.0 ; voir également ATF 103 IV 22).
Proposition du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Motion Egger 19.3999 « Bureaux de communication en matière d’usage abusif des assurances sociales » consultable ici
Modernisation de la surveillance dans le 1er pilier et optimisation dans le 2e pilier
Communiqué de presse de l’OFAS du 20.11.2019 consultable ici
La surveillance de l’AVS, des prestations complémentaires (PC), du régime des allocations pour perte de gain (APG) et du régime des allocations familiales dans l’agriculture doit être modernisée. Cela suppose d’axer davantage la surveillance sur les risques, de renforcer la gouvernance et de piloter de manière adéquate les systèmes d’information. Lors de sa séance du 20.11.2019, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la consultation sur ce projet et a adopté le message concernant la révision de la loi sur l’AVS à l’intention du Parlement.
La surveillance de l’AVS est restée pratiquement inchangée depuis 1948. Il en est de même pour le régime des APG en cas de service et de maternité et pour le système des PC, ainsi que pour le régime des allocations familiales dans l’agriculture. La surveillance de l’AI, au contraire, a été modernisée en profondeur lors de la 5e révision de l’AI en 2008. Il est aujourd’hui nécessaire, si l’on entend continuer à garantir la stabilité du système de prévoyance, d’étendre ce travail aux autres branches du 1er pilier. Le Contrôle fédéral des finances a d’ailleurs exigé que la surveillance soit adaptée aux défis actuels. Les adaptations de loi proposées par le Conseil fédéral dans le 1er pilier reposent sur trois axes principaux.
Une surveillance moderne et axée sur les risques
Dans l’AVS, les PC, le régime des APG et le régime des allocations familiales dans l’agriculture, une surveillance proactive et axée sur les risques vient remplacer la surveillance essentiellement réactive qui prévaut aujourd’hui. Pour cela, les organes d’exécution doivent être tenus de mettre en place des instruments modernes de gestion et de contrôle (gestion des risques, gestion de la qualité et système de contrôle interne). En outre, les tâches et les responsabilités de l’autorité de surveillance doivent être précisées.
Un renforcement de la gouvernance
Le projet prévoit d’inscrire dans la loi les principes de bonne gouvernance, notamment des exigences concernant l’indépendance des organes d’exécution, l’intégrité des responsables et la transparence dans la présentation des comptes. Le but est de garantir une mise en application irréprochable du 1er pilier.
Une amélioration du pilotage et de la surveillance des systèmes d’information
Les organes d’exécution doivent veiller à ce que leurs systèmes d’information présentent la stabilité nécessaire et garantissent la sécurité de l’information et la protection des données. L’autorité de surveillance obtient la compétence d’édicter des exigences minimales relatives à la sécurité de l’information et à la protection des données. En outre, le financement du développement et de l’exploitation de systèmes d’information utilisables à l’échelle suisse est réglementé. De plus, le projet prévoit d’accorder au Conseil fédéral la compétence de régler l’échange électronique de données entre les assureurs sociaux suisses et les autorités fédérales ainsi qu’entre les assureurs eux-mêmes. Cette disposition est intégrée dans la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) afin qu’elle s’applique à toutes les assurances sociales.
Des optimisations ponctuelles dans le 2e pilier
La surveillance des institutions de la prévoyance professionnelle (2e pilier) a été réaménagée en 2012. Si l’organisation de la surveillance mise en place à cette occasion a fait ses preuves, elle reste perfectible. C’est pourquoi le projet prévoit des améliorations ponctuelles. Il propose en particulier de préciser les tâches des experts en matière de prévoyance professionnelle et de garantir l’indépendance des autorités régionales de surveillance par une disposition interdisant aux membres des gouvernements cantonaux de siéger dans les organes de surveillance.
Communiqué de presse de l’OFAS du 20.11.2019 consultable ici
Message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (Modernisation de la surveillance dans le 1er pilier et optimisation dans le 2e pilier de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité) paru in FF 2020 1
Projets de modification de loi parus in FF 2020 107
Résumé des résultats de la consultation – Rapport du 28.08.2019 disponible ici
Arrérage de rentes AI – Versement en mains d’un tiers – Opposition de l’assuré / 22 al. 2 LPGA – 85bis RAI
Surindemnisation de l’assurance-accident en complément à la LAA (LCA) – Interprétation des CGA – Droit de la compagnie d’assurance d’obtenir le remboursement de sa créance directement de la part de l’office AI nié
Le 20.02.2011, l’assuré a été victime d’un accident, pour les suites duquel il a perçu des prestations d’une compagnie d’assurance en sa qualité d’assureur-accidents obligatoire et complémentaire.
Informée que l’assuré avait droit à des paiements rétroactifs de l’assurance-invalidité, l’assurance a procédé à un calcul de surindemnisation. Par lettre du 20.12.2016, elle a requis de l’assuré qu’il signe un formulaire destiné à lui permettre de compenser le montant de 36’787 fr. 10 par les paiements dus à titre rétroactif par l’assurance-invalidité. L’assuré a contesté le calcul de surindemnisation.
Par décision du 06.02.2018, complémentaire à une précédente décision du 10.02.2017, l’office AI a reconnu à l’assuré le droit des rentes d’invalidité à divers taux dès mai 2012. Sur la somme totale des prestations à verser à l’assuré, l’office AI a retenu un montant de 36’787 fr. en faveur de la compagnie d’assurance.
L’assuré a formé un recours contre cette décision en concluant à son annulation en tant qu’elle admettait la retenue de 36’787 fr. en faveur de la compagnie d’assurance et à la constatation que la retenue ne saurait dépasser 14’912 fr. La compagnie d’assurance a été appelée en cause.
Après avoir relevé que les indemnités perçues par l’assuré au titre de l’assurance-accidents complémentaire avaient été versées en vertu d’une police régie par la LCA, la cour cantonale a constaté que l’assuré n’avait pas signé le formulaire que lui avait soumis la compagnie d’assurance et que cette dernière n’avait produit aucune pièce dont on pouvait déduire l’accord de l’assuré à un remboursement direct par l’office AI. En outre, au regard de la casuistique tirée de la jurisprudence, la norme invoquée par la compagnie d’assurance, à savoir l’art. 8 al. 2 des CGA, ne suffisait pas à lui conférer un droit sans équivoque à se faire rembourser par l’office AI les prestations versées à l’assuré.
Par jugement du 14.02.2019, le tribunal cantonal a admis le recours au sens des considérants et a annulé la décision entreprise en tant qu’elle portait sur la demande de compensation de la compagnie d’assurance.
TF
En vertu de l’art. 22 al. 2 LPGA, les prestations accordées rétroactivement par l’assureur social peuvent être cédées à l’employeur ou à une institution d’aide sociale publique ou privée dans la mesure où ceux-ci ont consenti des avances (let. a), ainsi qu’à l’assureur qui a pris provisoirement à sa charge des prestations (let. b).
L’art. 85bis al. 1 RAI, dont la base légale est l’art. 22 al. 2 LPGA (ATF 136 V 381 consid. 3.2 p. 384), prévoit que les employeurs, les institutions de prévoyance professionnelle, les assurances-maladie, les organismes d’assistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l’octroi d’une rente de l’assurance-invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu’on leur verse l’arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu’à concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à l’art. 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire valoir leurs droits au moyen d’un formulaire spécial, au plus tôt lors de la demande de rente et au plus tard au moment de la décision de l’office AI.
Selon l’art. 85bis al. 2 RAI, sont considérées comme une avance les prestations librement consenties, que l’assuré s’est engagé à rembourser, pour autant qu’il ait convenu par écrit que l’arriéré serait versé au tiers ayant effectué l’avance (let. a), ainsi que les prestations versées contractuellement ou légalement, pour autant que le droit au remboursement, en cas de paiement d’une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi (let. b).
Les arrérages de rente peuvent être versés à l’organisme ayant consenti une avance jusqu’à concurrence, au plus, du montant de celle-ci et pour la période à laquelle se rapportent les rentes (art. 85bis al. 3 RAI).
L’utilisation du formulaire spécial prévu à l’art. 85bis al. 1 RAI est une prescription d’ordre (ATF 136 V 381 précité consid. 5.2 p. 389; 131 V 242 consid. 6.2 p. 249). Ainsi, le tiers qui veut obtenir directement un paiement de prestations rétroactives de l’AI peut établir l’accord du bénéficiaire de celles-ci par un autre moyen que le formulaire ad hoc.
Les avances librement consenties selon l’art. 85bis al. 2 let. a RAI supposent le consentement écrit de la personne intéressée pour que le créancier puisse en exiger le remboursement. Dans l’éventualité de l’art. 85bis al. 2 let. b RAI, le consentement n’est pas nécessaire; il est remplacé par l’exigence d’un droit au remboursement « sans équivoque ». Pour que l’on puisse parler d’un droit non équivoque au remboursement à l’égard de l’AI, il faut que le droit direct au remboursement découle expressément d’une disposition légale ou contractuelle (ATF 133 V 14 consid. 8.3 p. 21 et les références). Demeurent réservées des circonstances particulières, telles que celles qui prévalaient dans la cause jugée par arrêt I 405/92 du 3 décembre 1993, où l’ancien Tribunal fédéral des assurances a confirmé le versement en mains de tiers nonobstant l’absence d’une norme légale, au motif que l’octroi de prestations n’avait été prévu que sous la réserve expresse d’une compensation ultérieure avec des rentes de l’assurance-invalidité accordées rétroactivement pour la même période (arrêts 9C_318/2018 du 21 mars 2019 consid. 3.3; I 31/00 du 5 octobre 2000 consid. 3a/cc, in VSI 2003 p. 265). Le Tribunal fédéral a par la suite admis que le consentement écrit de l’assuré pour le versement direct en mains d’un tiers ayant versé des avances peut suffire lorsque les conditions générales d’assurance prévoient un devoir de remboursement de l’assuré (arrêts 9C_938/2008 du 26 novembre 2009 consid. 6.4; I 632/03 du 9 décembre 2005 consid. 3.3.4).
L’art. 8 (« Indemnité journalière ») des CGA (édition 2006) a la teneur suivante:
« 1 [La compagnie d’assurance] verse l’indemnité journalière mentionnée dans la police en cas d’incapacité totale de travail. Si l’incapacité de travail est partielle, l’indemnité journalière est réduite en conséquence.
2 L’indemnité journalière est réduite dans la mesure où, ajoutée aux prestations des assurances sociales, elle excède le gain dont on peut présumer que l’assuré se trouve privé. Le gain, dont on peut présumer que l’assuré se trouve privé, correspond à celui qu’il pourrait réaliser s’il n’avait pas subi le dommage.
3 En outre, les dispositions de la LAA sont applicables; toutefois, [la compagnie d’assurance] renonce à déduire les frais d’entretien en cas de séjour dans un établissement hospitalier. »
On ne saurait déduire de l’art. 8 al. 2 des CGA, qui se limite à prévoir l’abattement sur l’indemnité journalière de la part excédant le gain déterminant, la possibilité pour l’assureur de s’adresser aux organes de l’assurance-invalidité et d’exiger le versement de l’arriéré de la rente d’invalidité en compensation de sa créance. Quant au renvoi à la LAA, on ne voit pas – et la compagnie d’assurance ne l’expose pas – quelle disposition de cette loi serait susceptible de lui conférer, en sa qualité d’assurance complémentaire, le droit à un paiement direct en application de l’art. 85bis RAI (cf. arrêt I 632/03 déjà cité consid. 3). Enfin, si l’assuré a reconnu dans son recours cantonal une surindemnisation à hauteur de 14’912 fr., cela ne signifie pas pour autant qu’il avait donné son consentement écrit à un versement direct de l’arriéré de la rente d’invalidité en mains de la compagnie d’assurance, d’autant moins qu’il était parti du principe – et soutient toujours – que les objections contre le montant de la créance opposée en compensation devraient pouvoir faire l’objet d’un examen dans la procédure de recours contre la décision AI (cf. à ce sujet arrêts 9C_225/2014 consid. 3.3.1 du 10 juillet 2014; 9C_287/2014 du 16 juin 2014 consid. 2.2).
Dans ces circonstances, la cour cantonale était fondée à nier le droit de la compagnie d’assurance d’obtenir le remboursement de sa créance directement de la part de l’office AI.
Le TF rejette le recours de l’assurance-accidents complémentaire LAA.
Conditions d’une révision de l’allocation pour impotent d’un mineur non remplies / 17 LPGA
Reconsidération d’une communication de l’office AI / 53 al. 2 LPGA
Besoin d’aide régulière et importante (directe ou indirecte) pour la mobilisation (se lever / s’asseoir / se coucher)
Assuré, né en 2002, souffre d’autisme infantile. Par décision du 09.06.2008, l’office AI lui a reconnu le droit à une allocation d’impotence de degré grave pour mineurs, avec un supplément pour soins intenses, dès le 01.07.2007. Le droit à cette allocation a été maintenu dans le cadre de révisions, par décisions des 10.12.2010 et 24.09.2013, puis par communication du 11.06.2015.
Dans le cadre d’une nouvelle révision d’office du droit à cette prestation, l’office AI a mis en œuvre une enquête (rapport du 07.11.2017). Par décision du 02.07.2018, l’office AI a réduit au degré moyen le droit à l’allocation pour impotent en raison du fait que l’assuré n’avait désormais besoin de l’aide d’autrui pour accomplir que cinq actes ordinaires de la vie, puisqu’il pouvait dormir seul dans sa chambre.
Procédure cantonale
Par jugement du 13.03.2019, admission du recours par le tribunal cantonal, annulation de la décision et maintien du droit de l’assuré à l’allocation pour impotent de degré grave.
TF
Motif de révision du droit à l’allocation pour impotent
Selon l’office AI recourant, la situation a évolué depuis l’époque où le droit à l’allocation pour impotent de degré grave avait été maintenu, le 10.12.2010. En effet, à ce moment-là, il avait été admis que l’assuré ne pouvait pas rester seul dans une chambre, ce qui justifiait de retenir le besoin d’aide important et régulier d’autrui pour l’acte « se lever / s’asseoir / se coucher ». Or, depuis 2017, l’assuré bénéficie d’une chambre au domicile de ses parents dans laquelle il peut dormir seul, sans surveillance, ce qui confirme qu’il dispose pour l’acte en question d’un degré d’autonomie supérieur à celui qui prévalait antérieurement.
La mise à disposition d’une chambre individuelle chez les parents de l’assuré, à partir de l’année 2017, ne constitue pas à elle seule un motif de révision de la prestation, car l’assuré dormait auparavant dans la chambre de ses parents non par besoin de surveillance mais par manque de place dans l’appartement. Il ressort d’ailleurs du rapport d’enquête de 2015 que l’assuré s’endormait rapidement et qu’une fois endormi, il le restait toute la nuit. En outre, déjà dans le cadre de sa scolarité, il dormait seul dans sa chambre à l’internat deux nuits par semaine.
Pour la révision, il convient d’examiner si les circonstances (besoin d’aide d’autrui, de soins, ou de surveillance) ont évolué depuis le dernier examen matériel du droit à l’allocation pour impotent (cf. ATF 133 V 108).
Contrairement à ce que soutient l’office AI recourant, il ne s’agit pas de la situation qui prévalait lors de la décision du 10.12.2010, mais de celle qui existait au moment de l’enquête du 07.04.2015 sur la base de laquelle la prestation avait été maintenue (selon la communication du 11.06.2015). En effet, c’est à cette date que l’office AI a procédé à un examen matériel du droit à la prestation. Or si l’on compare la situation en 2015 avec celle qui ressort de l’enquête du 07.11.2017, il faut constater qu’elles sont identiques en ce qui concerne l’acte « se lever / s’asseoir / se coucher », la nécessité d’une aide d’autrui pour l’accomplir n’ayant pas évolué au cours de ces deux années.
Il s’ensuit que les conditions d’une révision de l’allocation pour impotent, en application de l’art. 17 LPGA, ne sont pas remplies.
Reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA)
La cour cantonale a relevé qu’en dépit de l’enquête du 08.09.2010 qui retenait que l’assuré n’avait pas besoin d’aide pour « se coucher », le Service médical régional avait néanmoins préconisé de reconnaître une impotence grave, ce que l’office AI avait admis par décision du 10.12.2010. Cette décision était ainsi pleinement soutenable.
Toutefois, la reconsidération doit porter sur la dernière décision passée en force relative à la prestation litigieuse qui avait été prise à la suite d’un examen matériel du droit à l’allocation pour impotent. Il ne s’agit donc ni de la décision du 10.12.2010, ni de celle du 24.09.2013, mais de la communication du 11.06.2015 – qui avait valeur de décision informelle – consécutive à l’enquête du 07.04.2015, par laquelle l’office AI avait informé l’assuré que l’allocation pour impotent de degré grave ainsi que le supplément pour soins intenses pour une durée supérieure à six heures par jour allaient être maintenus.
Or, la communication du 11.06.2015 revêtait un caractère manifestement erroné dans une mesure qui justifie de la reconsidérer. En effet, comme cela ressortait explicitement de l’enquête du 07.04.2015, l’assuré n’avait pas besoin d’aide régulière et importante (directe ou indirecte) pour la mobilisation, soit pour se lever, s’asseoir et se coucher.
La spécialiste en neuropédiatrie avait certes précisé que le fait que l’assuré fût capable de se lever, de s’asseoir et de se coucher seul ne représentait pas un élément positif dans son autonomie car, étant capable de se mouvoir, il se mettait constamment en danger. Elle avait ajouté que les gestes moteurs nécessaires pour ces diverses activités n’étaient pas limités mais qu’ils étaient utilisés de manière peu voire non fonctionnelle. Ils ne pouvaient être organisés qu’avec l’aide d’une tierce personne. Toutefois, des deux rapports d’enquêtes de 2015 et 2017, il ne ressortait pas que l’assuré ne pouvait pas s’allonger au lit et se couvrir lui-même. Dès lors, il ne devait pas être considéré comme impotent en ce qui concerne l’acte « se coucher » (voir à ce sujet le ch. 8016 de la Circulaire de l’OFAS sur l’invalidité et l’impotence dans l’assurance-invalidité [CIIAI]).
La communication du 11.06.2015 était ainsi manifestement erronée dans la mesure où son auteur avait admis que l’assuré avait besoin d’une aide régulière et importante d’autrui pour tous les actes ordinaires de la vie. Comme un tel besoin n’était établi que pour cinq actes ordinaires, indépendamment du besoin de surveillance, on se trouvait dans l’éventualité prévue à l’art. 37 al. 2 let. a RAI, ce qui aurait justifié le droit à une allocation pour impotent de degré moyen. C’est donc à juste titre que cette prestation doit être réduite à ce taux par voie de reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA ; art. 88bis al. 2 let. a RAI).
Le TF admet le recours de l’office AI, annule le jugement du tribunal cantonal et confirme la décision de l’office AI.
La réadaptation prime sur la rente ? Les réformes de l’ai à la lumière d’une étude longitudinale
Article d’Emilie Rosenstein, du Pôle de recherche national (PRN), consultable ici
Messages-clés
La baisse du nombre de rentes AI (20%) observée depuis le milieu des années 2000 est due principalement au durcissement des critères d’éligibilité ; les mesures de réadaptation professionnelle progressent mais restent limitées, notamment aux plus jeunes.
La part des rentes octroyées pour des raisons psychiques continue d’augmenter, celles-ci concernent près d’un-e rentier-ère sur deux. Le renforcement des mesures de réadaptation professionnelle entrepris par les récentes réformes n’a que peu d’effet.
Le manque de connaissance à l’égard de l’AI et le stigmate qui lui est associé, renforcé par les mesures de lutte contre les « abus » ont un effet désincitatif qui tend à accroître le risque du non-recours.
Réformes & baisse importante du nombre de rentes AI
Depuis les récentes réformes de la loi sur l’assurance-invalidité, le nombre de rentes octroyées a considérablement diminué. Selon les chiffres de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), en 2015 l’AI accorde 45’000 rentes de moins que dix années auparavant, soit une diminution de plus de 20% pendant une période de croissance démographique importante (+10%).
Nombre de bénéficiaires de rentes AI en Suisse
Plus spécifiquement, trois révisions ont contribué à cette baisse :
la 4e révision en 2004 : Elle a conduit à l’introduction de mesures d’aide au placement destinées à favoriser le retour en emploi, a supprimé certaines prestations dont les rentes complémentaires pour conjoint-e, et s’est accompagnée d’un durcissement des critères d’éligibilité, notamment sur le plan médical ;
la 5e révision en 2008 : Point d’orgue des récentes réformes de l’AI, qui a vu le développement de la réadaptation professionnelle ainsi que l’introduction de la stratégie de détection et d’intervention précoce. Son objectif est de maximiser les chances de réinsertion en identifiant les besoins en matière d’invalidité le plus rapidement possible ;
la 6e révision en 2012 : Elle vise à la fois à faciliter l’accès à la réadaptation professionnelle tout en procédant au réexamen systématique du droit à la rente d’une gamme très large d’assuré-e-s, notamment des personnes atteintes de troubles somatoformes douloureux.
Sur l’ensemble, l’objectif de réduction des dépenses poursuivi par ces trois révisions a été atteint et a permis d’assainir le budget de l’AI. Cependant, cette réduction s’explique avant tout par le durcissement des critères d’éligibilité et la suppression de certaines prestations. Quant aux objectifs liés à la réadaptation professionnelle ainsi que la stratégie de détection et d’intervention précoces, notre étude arrive à des conclusions plus contrastées.
Etude de 1500 trajectoires sur 48 mois
Notre étude, menée dans le cadre de Pôle de recherche national LIVES à l’Université de Genève, en collaboration avec l’Université de Lausanne, révèle à plusieurs égards des développements paradoxaux. En questionnant l’impact des réformes de l’AI sur les assuré-e-s et sur leur accès aux prestations, nous avons suivi les trajectoires administratives d’un total de 1500 personnes ayant déposé une demande auprès de l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Vaud. A partir de ces données, nous avons constitué trois sous-échantillons représentatifs de 500 individus selon la date du 1er dépôt de demande à l’AI (2000, 2004 et 2008) puis analysé leurs trajectoires en comparant ces trois cohortes d’assuré-e-s sur les 48 mois qui suivent leur demande.
Accélération décisionnelle, augmentation des refus et des placements
Comme notre analyse séquentielle sur quatre années le démontre, le traitement des demandes de prestations AI s’est nettement accéléré. Alors que pour la cohorte de 2000, seul un quart des demandes déposées avaient été traitées dans le délai d’une année, pour la cohorte de 2008, plus de deux tiers des dossiers ont été traités dans ce laps de temps. La comparaison de ces deux cohortes révèle en parallèle que l’accès aux rentes a été réduit. Ainsi, quatre ans après avoir déposé une demande, 49% des assuré-e-s de la cohorte de 2000 étaient au bénéficie d’une rentre contre 28% parmi la cohorte de 2008. Cette diminution s’explique en bonne partie par l’augmentation des refus de prestation. Alors que quatre ans après le dépôt de leur demande, 19% des assuré-e-s de la cohorte de 2000 avaient quitté l’AI suite à un refus de prestation, ils étaient 28% dans la cohorte de 2008 à connaître la même situation. L’accès aux mesures de réadaptation professionnelle à quant à lui progressé mais dans une moindre mesure (3% des assuré-e-s de la cohorte de 2000 étaient au bénéficie d’une mesure de réadaptation un an après le dépôt de leur demande, contre 8% parmi la cohorte de 2008).
Sous l’angle de l’âge, nos résultats révèlent un effet paradoxal des réformes de l’AI. Alors que celles-ci visaient tout particulièrement à répondre à l’augmentation du nombre de jeunes bénéficiaires de rentes, nos analyses montrent que leur taux n’a pas diminué. En effet, la part des personnes de 18-35 ans bénéficiant de rentes (entières et partielles) est restée la même pour les deux cohortes (soit 33%, 4 ans après le dépôt de leur demande). Cependant, pour les tranches d’âge de 35 à 49 ans ainsi que celle de 50 à 65 ans, l’impact a été très concret et se traduit par une augmentation marquée des refus de prestations (+79% parmi les 35-49 ans, et +54% parmi les 50-65). Contrairement à la situation des jeunes, l’accès aux rentes des classes d’âge supérieures a été nettement réduit, sans que leur accès à la réadaptation professionnelle n’ait progressé de manière significative.
Inégalités et impact limité de la réadaptation professionnelle
Nos analyses pointent également un renforcement de certaines inégalités. C’est avant tout la catégorie des plus jeunes assuré-e-s (18-35 ans) qui bénéficie de mesures de réadaptation professionnelle, et cette inégalité a progressé parmi la cohorte la plus récente.
En analysant les trajectoires selon l’atteinte à la santé, nos analyses mettent également en lumière le renforcement d’importantes différences entre les personnes déposant une demande à l’AI pour des raisons somatiques et/ou psychiques. Ainsi, si on observe parmi la cohorte de 2000 un accès différentiel à la rente (avec 47% d’assuré-e-s bénéficiant d’une rente pour raisons somatiques 4 ans après le dépôt de leur demande, contre 72% parmi les personnes atteintes de troubles psychiques), cet écart s’est accru et l’accès à la rente est d’autant plus polarisé parmi la cohorte de 2008 (avec 27% d’assuré-e-s bénéficiant d’une rente pour raisons somatiques 4 ans après le dépôt de leur demande, contre 59% parmi les personnes atteintes de troubles psychiques). De plus, il faut encore souligner le fait que, si l’accès à la rente reste supérieur pour les personnes souffrant d’atteintes psychiques, celles-ci sont moins nombreuses parmi la cohorte de 2008 qu’au sein de la cohorte de 2000 (25% de l’échantillon contre 37%). Parallèlement, on note que la part de personnes pour lesquelles l’AI a jugé qu’elles ne souffraient pas d’atteinte à la santé a augmenté, passant de 16% de notre échantillon pour la cohorte de 2000 à 25% pour la cohorte de 2008.
Le non-recours comme résultat paradoxe des réformes
Notre étude repose également sur l’analyse de 23 entretiens biographiques, menés auprès de personnes appartenant majoritairement à la cohorte ayant fait appel à l’AI en 2008. Cette partie qualitative de l’étude permet de saisir l’impact subjectif et la perception individuelle des réformes. Il en ressort une conclusion importante : en dépit des outils de détection et d’intervention précoce, les récentes réformes entretiennent le risque de non-recours à l’AI. Tout d’abord, la survenance d’une atteinte à la santé constitue une étape critique dans le parcours de vie, qui se caractérise par un risque élevé de non-recours aux prestations sociales. De plus, notre étude révèle que l’objectif de réduction des dépenses, qui se traduit par une augmentation du nombre de refus, cumulé à une suspicion d’abus très présente dans les débats publics, viennent renforcer les obstacles matériels et symboliques qui jalonnent le parcours de recours à l’AI. Comme l’illustre le témoignage de cette personne ayant bénéficié d’une réadaptation professionnelle :
Quand on entre dans le cercle de l’AI, c’est clair que l’on est tout de suite catalogué, suivant comment, malgré le fait que l’on nous dise que non, mais moi en tout cas, je l’ai ressenti comme ça. Et on est passé au crible, on est passé au crible, à voir vraiment si on dit la vérité ou si on ment. D’ailleurs, c’est pour ça que l’on a des expertises et tout ça. (…) J’ai l’impression presque que l’on m’accablait, que l’on me culpabilisait de demander l’AI. (Rosenstein 2018)
Se pose alors la question du devenir des personnes qui renoncent à leurs droits, de même que celui des personnes qui rencontrent un refus de prise en charge par l’AI et qui sont, comme nous l’avons vu, en augmentation. Est-ce que l’on assiste à un transfert de coûts vers l’aide sociale, qui connaît par ailleurs une croissance importante du nombre de ses bénéficiaires ? Ou s’agit-il d’un report de charges sur les individus et les ménages, ainsi responsables de trouver individuellement des solutions pour surmonter leur vulnérabilité ? On peut également interroger la capacité du marché du travail à accueillir ces personnes, ou la capacité de ces dernières à retrouver par elles-mêmes un emploi qui soit à la fois adapté à leur situation, à leur état de santé, mais aussi à leurs aspirations. En l’état, les données disponibles ne permettent pas de répondre à ces questions pourtant capitales, et appellent ainsi au développement de nouveaux travaux de recherche.
Biographie
Dr Emilie Rosenstein, Maître-assistante, Département de sociologie et Institut de démographie et socioéconomie, Université de Genève, membre du PRN LIVES,
Article d’Emilie Rosenstein, du Pôle de recherche national (PRN), consultable ici
Données médicales priment sur les constatations d’ordre médical effectuées lors d’un stage d’observation professionnelle
TF
Aucune disposition légale n’octroie aux parties le droit de choisir l’expert (ATF 137 V 210 consid. 2.1 p. 229 ss; 9C_692/2016 du 30 janvier 2017 consid. 4.2). L’art. 44 LPGA accorde en revanche aux parties la possibilité de participer à la désignation de l’expert. Celles-là doivent notamment pouvoir prendre connaissance du nom de celui-ci et le récuser pour des raisons pertinentes (ATF 137 V 210 consid. 3.4.2.6 p. 256). Or cette procédure a été respectée en l’occurrence. Le nom de l’experte a été transmis à l’assuré le 17.06.2015. Ce dernier n’a fait aucun commentaire ni soulevé aucun motif de récusation à la suite de cette communication. Si un tel motif avait existé – ce que le recourant n’allègue du reste pas dans la mesure où il se contente de déplorer le fait de s’être vu imposer le choix de ce médecin -, il ne pourrait le faire valoir aujourd’hui dès lors que celui qui omet de dénoncer immédiatement un tel vice et laisse la procédure se dérouler sans intervenir agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de se plaindre ultérieurement (ATF 132 II 485 consid. 4.3 p. 496 s.).
S’agissant des conclusions soi-disant contradictoires du rapport d’observation professionnelle, on rappellera que les données médicales permettent généralement une appréciation plus objective du cas et l’emportent, en principe, sur les constatations d’ordre médical qui peuvent être faites à l’occasion d’un stage d’observation professionnelle, qui sont susceptibles d’être influencées par des éléments subjectifs liés au comportement de la personne assurée pendant le stage (cf. arrêt 9C_329/2015 du 20 novembre 2015 consid. 7.3). De surcroît, le service de réadaptation de l’office AI a mis en évidence l’absence de raison médicale à l’interruption du stage. On précisera finalement que l’influence des limitations fonctionnelles sur la capacité de travail de l’assuré n’a pas à faire l’objet d’investigations plus concrètes dans la mesure où l’experte était parfaitement consciente de l’existence de ces limitations et en a dûment tenu compte dans son analyse.
Rente d’invalidité – Revenu d’invalide selon ESS / 16 LPGA
Aucun abattement retenu – Limitations fonctionnelles prises en compte lors de l’évaluation de la capacité de travail du point de vue médical
Critère des limitations fonctionnelles – Critère de la capacité de travail réduite – Pas de prise en compte du « long éloignement du marché du travail »
Assurée déposant au mois de mai 2010 une demande AI, en relation notamment avec un accident subi en 2002. La requête a été rejetée par l’office AI, considérant que l’assurée présentait une pleine capacité de travail dans sa profession d’employée de bureau.
A la suite de deux nouveaux accidents survenus en mai et août 2012, dont les suites ont été prises en charge par l’assurance-accidents, l’assurée a présenté une nouvelle demande AI en février 2013. L’office AI a notamment soumis l’assurée à deux expertises. Le spécialiste en psychiatrie et psychothérapie a posé le diagnostic de trouble dépressif récurrent, épisode actuel moyen avec syndrome somatique (F33.10) au moment de l’entretien, mais ayant été sévère sans symptômes psychotiques (F33.2) du point de vue anamnestique, et ceci vraisemblablement depuis 2014, chez une personnalité émotionnellement labile de type borderline avec tendances abandonniques importantes (F60.31). Il a conclu à une incapacité de travail de 50% dès le 07.03.2014. Pour sa part, le spécialiste en chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur a fait état d’une pleine capacité de travail dans une activité adaptée aux limitations fonctionnelles dès novembre 2012, hormis du 15.06.2015 au 15.09.2016, où la capacité de travail avait été nulle. Par décision, l’office AI a reconnu le droit de l’assurée à une demi-rente d’invalidité du 01.03.2015 au 30.09.2015, à une rente entière du 01.10.2015 au 31.12.2016, puis à une demi-rente dès le 01.01.2017.
Par jugement du 19.03.2019, admission partielle du recours par le tribunal cantonal. La décision querellée est modifiée dans le sens que l’assurée est mise au bénéfice d’une rente entière d’invalidité du 01.08.2013 au 31.12.2013, d’une demi-rente du 01.01.2014 au 30.09.2015, d’une rente entière du 01.10.2015 au 31.12.2016, puis d’une demi-rente dès le 01.01.2017.
La juridiction cantonale a justifié son refus d’opérer un abattement sur le salaire d’invalide par le fait que tous les médecins qui s’étaient prononcés au sujet de la situation de l’assurée s’accordaient à reconnaître qu’elle disposait d’une capacité de travail de 50% dans une activité adaptée à ses limitations fonctionnelles à partir du 18.09.2016.
TF
Abattement sur le revenu d’invalide selon ESS
En ce qui concerne le taux d’abattement, on rappellera que la mesure dans laquelle les salaires ressortant des statistiques doivent être réduits dépend de l’ensemble des circonstances personnelles et professionnelles du cas particulier (limitations liées au handicap, âge, années de service, nationalité/catégorie d’autorisation de séjour et taux d’occupation). Une déduction globale maximale de 25% sur le salaire statistique permet de tenir compte des différents éléments qui peuvent influencer le revenu d’une activité lucrative (cf. ATF 126 V 75 consid. 5b/aa-cc p. 79 s.).
Le point de savoir s’il y a lieu de procéder à un abattement sur le salaire statistique en raison de circonstances particulières (liées au handicap de la personne ou à d’autres facteurs) est une question de droit qui peut être examinée librement par le Tribunal fédéral (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 72; 132 V 393 consid. 3.3 p. 399; 130 III 176 consid. 1.2 p. 180).
Critère des limitations fonctionnelles
Les limitations fonctionnelles dont fait état l’assurée ont été prises en compte lors de l’évaluation de la capacité de travail du point de vue médical ; elles ne peuvent dès lors pas être retenues une seconde fois lors de la fixation du revenu d’invalide. Le spécialiste en chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur a en effet expliqué que l’exercice d’une activité d’employée de commerce est adapté aux limitations fonctionnelles qu’elle présente du point de vue somatique. Partant, les considérations de la juridiction cantonale selon lesquelles lesdites limitations fonctionnelles ne permettaient pas de procéder à un abattement, doivent être confirmées.
Critère de la capacité de travail réduite
S’agissant ensuite du critère du taux d’occupation réduit, il peut être pris en compte pour déterminer l’étendue de l’abattement à opérer sur le salaire statistique d’invalide lorsque le travail à temps partiel se révèle proportionnellement moins rémunéré que le travail à plein temps. Cela étant, le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de constater que le travail à plein temps n’est pas nécessairement proportionnellement mieux rémunéré que le travail à temps partiel ; dans certains domaines d’activités, les emplois à temps partiel sont en effet répandus et répondent à un besoin de la part des employeurs, qui sont prêts à les rémunérer en conséquence (ATF 126 V 75 consid. 5a/cc p. 79; cf. aussi arrêts 9C_10/2019 du 29 avril 2019 consid. 5.2.1; 8C_49/2018 du 8 novembre 2018 consid. 6.2.2.2). En particulier, selon les statistiques, les femmes exerçant une activité à temps partiel ne perçoivent souvent pas un revenu moins élevé proportionnellement à celles qui sont occupées à plein temps (cf., p. ex., arrêt 9C_751/2011 du 30 avril 2012 consid. 4.2.2). L’argumentation de l’assurée ne permet pas de retenir qu’il en irait différemment dans le cas d’espèce.
« Long éloignement du marché du travail »
Quant au « long éloignement du marché du travail » dont se prévaut finalement la recourante, il ne s’agit pas là d’un facteur d’abattement au sens de la jurisprudence (ATF 126 V 75, c. 5b/aa et bb p. 79 s.; cf. aussi arrêt 9C_55/2018 du 30 mai 2018 consid. 4.3).
Rente d’invalidité – Condition de la durée minimale de cotisations / 36 al. 1 LAI (dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31.12.2007)
Devoir de conseils de l’assureur social / 27 al. 2 LPGA
Le 31.10.2013, assurée, née en 1980 et domiciliée à Genève, a déposé une demande de prestations de l’assurance-invalidité. Le Service médical régional (SMR) a retenu une personnalité émotionnellement labile, type borderline avec traits impulsifs (F 60.3), associée à un trouble dépressif récurrent, épisode actuel sévère, sans symptômes psychotiques (F 33.2). Le début de l’incapacité de travail durable remontait à l’année 2003. L’incapacité de travail avait été totale de 2003 à 2013, puis de 60% dans toute activité.
A la demande de l’office AI, l’office cantonal de la population et des migrations a attesté que l’assurée séjournait dans le canton de Genève depuis sa naissance. L’office AI a également recueilli un extrait du compte individuel de l’intéressée établi par la caisse de compensation, dont il ressortait qu’aucune cotisation n’avait été versée jusqu’à la fin de l’année 2004, hormis un montant de 144 fr. pour le mois de juillet 2001.
L’office AI a rejeté la demande, au motif que la condition de la durée minimale de cotisations n’était pas réalisée lors de la survenance de l’invalidité en 2004.
Au sujet de la condition de la durée minimale de cotisations, la juridiction cantonale a constaté que l’assurée ne s’était pas acquittée du paiement des cotisations durant une année entière au moins en 2004, puisqu’elle n’avait cotisé à l’AVS/AI qu’à hauteur de 144 fr. pour le mois de juillet 2001. Selon les juges cantonaux, l’assurée avait toutefois été assurée obligatoirement à l’AVS/AI et tenue de payer les cotisations correspondantes dès le 01.01.2001. Les cotisations afférentes aux années 2001 à 2003 n’avaient par ailleurs pas été déclarées irrécouvrables et n’étaient pas prescrites au moment de la survenance de l’invalidité en 2004. Dans ces conditions, les juges cantonaux ont admis, conformément aux arrêts I 487/01 du 28 mars 2002 consid. 3b (SVR 2002 IV n° 38 p. 121) et I 591/03 du 31 août 2004 consid. 3.2, que la période 2001 à 2003 devait être prise en compte pour fixer la durée de cotisations, si bien que cette condition était réalisée au moment de la survenance du cas d’assurance. Le droit à la rente d’invalidité était donc ouvert à partir du mois d’avril 2014, soit six mois après le dépôt de la demande (art. 29 al. 1 et 3 LAI).
Par jugement du 17.01.2019, admission du recours par le tribunal cantonal, annulation de la décision et octroi d’une rente entière d’invalidité à compter du 01.04.2014.
TF
La condition de la durée minimale de cotisations pour ouvrir le droit à une rente ordinaire (en l’occurrence une année en vertu de l’art. 36 al. 1 LAI, dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31.12.2007) doit être remplie au moment de la survenance de l’invalidité. Selon la jurisprudence relative à l’art. 36 al. 2 LAI, en relation avec les art. 50 RAVS et 29ter al. 2 let. a LAVS, lorsqu’on se trouve dans l’hypothèse d’une personne qui fait valoir ses propres cotisations (les éventualités envisagées à l’art. 29ter al. 2 let. b et c LAVS n’étant pas déterminantes en l’espèce), celles-ci doivent avoir effectivement été payées (arrêt 8C_721/2013 du 4 mars 2014 consid. 4.1; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3e éd., n. 3 ad art. 36). L’art. 36 al. 1 LAI ne souffre pas d’exception. Les personnes qui ne comptent pas une année entière de cotisations lors de la survenance de l’invalidité n’ont pas droit à une rente ordinaire d’invalidité, indépendamment des motifs pour lesquels elles n’ont pas cotisé (arrêt I 577/00 consid. 2b, cité par le recourant).
Née le 28.02.1980, l’assurée n’a cotisé à l’AVS/AI qu’à partir de l’année 2005, à l’exception d’un montant de 144 fr. versé en juillet 2001, bien qu’elle eût été tenue de le faire à compter du 1er janvier suivant l’accomplissement de ses 20 ans (art. 3 al. 1 LAVS). Compte tenu de la prescription survenue entre-temps (art. 16 al. 1 LAVS; art. 39 al. 1 RAVS), cette lacune de cotisation ne peut plus être réparée, sous réserve du droit à la protection de la bonne foi, quand bien même elle serait imputable à une faute ou une erreur de l’administration (ATF 100 V 154 consid. 2a p. 155 et 3c p. 157; arrêt 9C_462/2015 du 5 août 2015 consid. 2 et les références).
Quant aux deux arrêts I 487/01 consid. 3b et I 591/03 consid. 3.2 sur lesquels la juridiction cantonale a fondé son jugement, ils se rapportaient à des situations différentes et ne sauraient s’appliquer dans le cas d’espèce. En effet, dans ces deux affaires, les cotisations n’étaient pas prescrites au moment de la survenance de l’invalidité, ni lorsque les demandes de prestations avaient été présentées. A ce moment-là, l’administration pouvait encore réclamer les cotisations aux personnes concernées. Dans le cas d’espèce, si les cotisations relatives à la période courant à partir de 2001 n’étaient certes pas prescrites au moment de la survenance de l’invalidité (en 2004), elles l’étaient cependant au moment du dépôt de la demande de prestations en 2013, où les démarches d’affiliation ont été entamées pour la période remontant jusqu’en 2008. Dès lors que l’assurée ne pouvait plus les verser pour la période précédant la survenance de l’invalidité et que le délai de prescription de l’art. 16 al. 1 LAVS était échu au moment où l’administration a été saisie de la demande de prestations, les cotisations prescrites n’ont pas à être prises en compte. Admettre le contraire reviendrait à substituer à l’exigence du paiement effectif des cotisations pendant la durée déterminante celle d’une période d’assujettissement à l’AVS/AI. Cela n’est pas compatible avec l’art. 36 LAI et la jurisprudence y relative. Dans la mesure où une autre solution découlerait des deux arrêts précités, elle ne saurait être maintenue.
Le devoir de conseils de l’assureur social au sens de l’art. 27 al. 2 LPGA comprend l’obligation d’attirer l’attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l’une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3 p. 480). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l’assureur. Le devoir de conseils s’étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable pour l’administration (arrêt 8C_66/2009 du 7 septembre 2009 consid. 8.3, non publié in ATF 135 V 339; ULRICH MEYER, Grundlagen, Begriff und Grenzen der Beratungspflicht der Sozialversicherungsträger nach Art. 27 Abs. 2 ATSG, in Sozialversicherungsrechtstagung 2006, p. 27 n o 35).
Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l’assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l’autorité (en l’espèce l’assurance-invalidité) à consentir à un administré un avantage auquel il n’aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l’art. 9 Cst. (ATF 131 V 472 précité, consid. 5 p. 480).
En l’espèce, à l’époque où l’assurée avait cotisé en tant qu’étudiante (dès 2005), les organes d’exécution de l’AVS/AI ne disposaient d’aucun élément qui aurait dû les conduire à reconnaître que l’assurée se trouvait dans une situation dans laquelle elle risquait de perdre un droit aux prestations. Ils n’avaient été saisis d’aucune demande de prestations ni de renseignements de l’assurée ou de tiers. Il n’existe par ailleurs pas d’obligation générale de vérifier systématiquement si toutes les personnes qui sont affiliées à l’AVS/AI à partir d’un certain moment présentent des lacunes de cotisations pour une période antérieure. A cet égard, il appartient à la personne sans activité lucrative, si elle n’est pas déjà affiliée, de s’annoncer auprès de la caisse de compensation cantonale (art. 64 al. 5 LAVS). Aussi ne saurait-on reprocher à la caisse cantonale de compensation de n’avoir pas renseigné l’assurée sur ce point. Au demeurant, conformément à l’art. 39 al. 1 RAVS, la caisse a affilié d’office l’assurée au moment où elle a eu connaissance, à l’occasion d’un appel de la mère de celle-ci, du fait que l’assurée n’avait pas payé de cotisations.
Il résulte de ce qui précède que la période en cause (2001 à 2004) ne saurait être prise en compte pour fixer la durée des cotisations. Celle-ci étant inférieure à une année au moment de la survenance de l’invalidité, l’assurée ne remplit pas la condition de la durée de cotisations (art. 36 al. 1 aLAI). Le droit à une rente ordinaire a été reconnue à tort par la juridiction cantonale. Le recours est bien fondé.
Le TF admet le recours de l’office AI, annule le jugement cantonal et confirme la décision initiale.
Capacité de travail : une formation réduit les écarts entre les expertises
Communiqué de presse du Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) du 03.07.2019 consultable ici
Les assurances sociales font appel à des psychiatres afin d’évaluer la capacité de travail des personnes atteintes de problèmes psychiques. Or, ces expertises divergent trop. Une nouvelle formation proposée dans le cadre d’une étude financée par le FNS vise à réduire ces écarts.
Toute personne ne pouvant pas travailler à plein temps du fait de troubles psychiques a droit à une rente. Or, le montant de celle-ci dépend de la capacité de travail évaluée par les psychiatres. Dans l’idéal, les expertises devraient recommander des taux d’occupation similaires pour des situations comparables, mais c’est loin d’être le cas. Parfois, les évaluations sont même radicalement opposées. Aux yeux des avocats, des juges, des assurances et des expert-e-s, cette situation est tout à fait insatisfaisante.
Grâce à une nouvelle forme d’évaluation orientée sur les capacités fonctionnelles et à des formations spécifiques destinées aux psychiatres, les chercheuses et chercheurs sont parvenus à obtenir des appréciations plus cohérentes de la capacité de travail.
Dans l’étude financée par le Fonds national suisse (FNS), l’Office fédéral des assurances sociales et la Suva, la variation statistique des évaluations a baissé de plus d’un cinquième. Les spécialistes exerçant dans ce domaine souhaitent toutefois voir une réduction nettement plus importante des divergences. A l’inverse, les requérant-e-s et expert-e-s estiment que le nouveau processus est juste et transparent. « C’est important car les expertises ont un impact déterminant sur la vie des individus concernés », explique la directrice de l’étude, Regina Kunz, de l’Hôpital universitaire de Bâle. L’étude a été publiée dans la revue BMC Psychiatry (*).
Evoquer concrètement le travail
Dans le nouveau processus d’expertise, orienté sur les capacités fonctionnelles, les psychiatres placent le travail plutôt que la maladie au centre de la discussion, et ce dès le début de l’entretien. Ils interrogent notamment la personne sur les activités qu’impliquait son dernier emploi, sur celles qui sont encore possibles et sur ce qui pourrait débloquer la situation – une approche centrée sur la solution. Enfin, les spécialistes doivent encore classer 13 capacités liées au travail qui sont fréquemment limitées chez les personnes atteintes de troubles psychiques. Sur cette base, ils évaluent ainsi le taux d’occupation envisageable.
Pour l’étude, les chercheuses et chercheurs ont comparé les expertises de 35 psychiatres, portant sur la capacité de travail de 40 individus. Les entretiens ont été filmés et évalués à chaque fois par trois autres spécialistes indépendant-e-s. A la fin, on a obtenu ainsi quatre évaluations différentes par requérant-e. Les divergences entre ces expertises ont alors été comparées avec celles d’une série antérieure d’évaluations, pour lesquelles les psychiatres avaient bénéficié d’une formation nettement plus courte, remontant d’ailleurs à plus d’une année au moment de l’expertise. Dans ce cadre, 19 spécialistes avaient évalué la capacité de travail de 30 requérant-e-s.
Des attentes trop élevées ?
On a calculé à quelle fréquence deux expertises divergeaient de 25 points de pourcentage maximum en matière d’évaluation de la capacité de travail : dans le groupe témoin, 39% des comparaisons entre deux expertises dépassaient ce seuil. La formation a permis de réduire cette part à 26% – un effet statistiquement significatif.
Afin de déterminer la divergence maximale acceptable dans la pratique entre deux expertises concernant une même personne, les scientifiques ont préalablement effectué une enquête auprès de 700 expert-e-s en Suisse : évaluateurs, représentant-e-s des assurances sociales, avocats et juges estiment ainsi qu’un écart maximum de 25 points de pourcentage est tolérable pour que le processus reste juste (**). « Nous n’avons bien sûr jamais pensé que notre approche résoudrait tous les problèmes », remarque Regina Kunz, directrice de l’étude. « Mais nous sommes quand même déçus que les évaluations ne soient pas un peu plus unanimes. »
Elle tire toutefois un bilan positif de l’étude : « Les requérant-e-s et les spécialistes étaient satisfaits du nouveau processus car il pourrait clairement améliorer la transparence et la clarté des expertises pour les assurances et la justice. » Dans une autre étude, Regina Kunz et ses collègues cherchent à savoir si une formation plus approfondie des psychiatres pourrait encore améliorer la situation.
Ce n’est toutefois guère suffisant pour répondre aux attentes des parties prenantes. Le problème des fortes variations touche tout le monde occidental, comme le révèle une étude globale systématique publiée précédemment (***). « Les médecins ne sont pas des experts du travail, comme ils le soulignent eux-mêmes », explique Regina Kunz. « La formation à elle seule ne suffira pas. » Il faudrait donc réfléchir autrement, et elle suggère à titre d’exemple d’envisager de tous nouveaux systèmes d’évaluation : « Aux Pays-Bas, les psychiatres se concentrent sur la thérapie, et les évaluations sont faites par des personnes spécialement formées à cet effet. »
(*) R. Kunz et al.: The reproducibility of psychiatric evaluations of work disability: Two reliability and agreement studies. BMC Psychiatry (2019). DOI: 10.1186/s12888-019-2171-y
(**) S. Schandelmaier et al.: Attitudes towards evaluation of psychiatric disability claims: a survey of Swiss stakeholders. Swiss Medical Weekly (2015). DOI:10.4414/smw.2015.14160
(***) J. Barth et al.: Inter-rater agreement in evaluation of disability: systematic review of reproducibility studies. BMJ (2017). DOI: 10.1136/bmj.j14
Communiqué de presse du Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) du 03.07.2019 consultable ici
