Mise en œuvre de la motion Darbellay 11.3811 – Procédure de consultation de la modification de l’OLAA
Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) et l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ont ouvert une procédure de consultation relative à la modification de l’ordonnance sur l’assurance-accidents. Ce projet vise à mettre en œuvre la motion 11.3811 Darbellay, adoptée par les Chambres fédérales, dont l’objectif est de combler les lacunes de couverture en cas de rechute ou de séquelles tardives d’un accident survenu dans la jeunesse de l’assuré, avant que celui-ci ne soit soumis à l’assurance obligatoire selon la loi sur l’assurance-accidents.
Actuellement, lorsqu’un-e assuré-e subit une telle rechute pour un accident initial non couvert par la LAA, les frais médicaux incombent à l’assurance-maladie sociale, tandis que la perte de gain n’est prise en charge par l’employeur que pour une durée limitée. Le législateur a ainsi modifié la LAA en y introduisant l’art. 8 al. 3 et l’art. 16 al. 2bis nLAA afin d’assimiler ces rechutes à des accidents non professionnels et de garantir le droit à des indemnités journalières de la LAA. Le projet d’ordonnance mis en consultation règle les modalités techniques d’exécution de cette réforme, prévoyant une entrée en vigueur au 1er janvier 2027.
Dans ma contribution parue dans la Jusletter du 17 février 2025 (Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal ?), je mettais en exergue les nombreux défis dogmatiques, systémiques et pratiques soulevés par l’adoption de la modification législative. L’analyse du rapport explicatif et du projet d’ordonnance permet d’évaluer dans quelle mesure l’autorité réglementaire a tenté de corriger ou de cadrer ces risques.
Présentation des dispositions proposées
- 7 al. 2 let. c nOLAA – Qualification des indemnités journalières au regard de la fin de l’assurance. La couverture d’assurance-accidents prend fin au 31e jour suivant l’extinction du droit au demi-salaire au moins (art. 3 al. 2 LAA). La question se pose de savoir si les indemnités journalières versées en vertu du nouvel art. 16 al. 2bis nLAA constituent un «salaire» susceptible de maintenir cette couverture.
Par analogie avec l’assurance d’indemnités journalières en cas de maladie, il est précisé que ces indemnités ne comptent pas comme salaire au sens de l’art. 3 al. 2 LAA.
Commentaire : En s’inspirant par analogie du régime applicable à l’assurance d’indemnités journalières en cas de maladie, le Conseil fédéral lève une ambiguïté en évitant qu’une prestation de remplacement ne vienne prolonger indéfiniment le rapport d’assurance obligatoire.
Cette clarification met toutefois en lumière une asymétrie conceptuelle forte. Alors que les bénéficiaires d’indemnités journalières LAA ordinaires conservent leur couverture contre le risque de nouveaux accidents par l’effet combiné des art. 3 al. 2 LAA et 7 al. 1 let. b in initio OLAA, les assurés mis au bénéfice de la couverture de l’art. 8 al. 3 nLAA se voient privés de cet effet de prolongation. Une telle disparité de traitement entre deux catégories de bénéficiaires de prestations d’une même assurance sociale pour un même risque soulève de délicates interrogations quant à l’égalité de traitement.
- 11 al. 2 nOLAA – Moment de la survenance et condition d’assurance. La rechute ou la séquelle tardive est réputée survenue au moment où une incapacité de travail est formellement attestée.
Il est précisé que les indemnités journalières sont versées dès qu’une incapacité de travail est attestée et que le droit à ces dernières suppose une couverture d’assurance de la personne concernée au moment de la survenance de l’incapacité de travail.
Si la personne présente par la suite une nouvelle incapacité de travail, une couverture d’assurance à ce moment précis sera alors également nécessaire. Il est en outre expressément confirmé que les indemnités journalières de l’art. 16 al. 2bis nLAA ne sont versées qu’en cas de rechutes liées à un accident au sens strict, à l’exclusion des rechutes de maladies professionnelles et des lésions assimilées à un accident au sens de l’art. 6 al. 2 LAA (cf. p. 4 du rapport explicatif).
Commentaire : La naissance du droit suppose ainsi que l’assuré soit soumis à la LAA au moment précis où le médecin constate l’incapacité de travail découlant d’une rechute. L’OFSP précise par ailleurs que si la personne présente ultérieurement de nouvelles périodes d’incapacité de travail, la qualité d’assuré obligatoire sera à nouveau exigée lors de chaque réactivation du trouble. Cette exigence d’une couverture concomitante à chaque survenance, en cas d’atteintes fluctuantes ou entrecoupées de périodes de pleine capacité, confirme que le législateur entend restreindre l’application de la norme aux seuls individus assurés au sens de la LAA.
- 23 al. 8bis nOLAA – Salaire déterminant. Le gain de référence pour le calcul des indemnités journalières fondées sur le nouvel art. 16 al. 2bis nLAA est celui perçu par l’assuré immédiatement avant la rechute ou la séquelle tardive. Cette règle vise notamment à éviter une inégalité de traitement entre un apprenti sans rémunération victime d’un accident et celui victime d’une rechute ou d’une séquelle tardive, dans le contexte de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral (8C_176/2025 du 19 septembre 2025) subordonnant le droit à l’indemnité journalière à l’existence d’un préjudice économique.
- 52a nOLAA – Réduction des indemnités journalières. Dans un souci d’égalité de traitement, les dispositions relatives à la réduction ou au refus des prestations en vertu des art. 37 ss LAA s’appliquent si l’accident initial aurait donné lieu à une telle réduction. Ainsi, une faute grave, un crime ou un délit, un danger extraordinaire ou une entreprise téméraire au sens de l’art. 39 LAA sont susceptibles d’entraîner la réduction ou la suppression des indemnités journalières fondées sur la nouvelle disposition légale.
Commentaire : Le nouvel art. 52a nOLAA vient combler cette lacune (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 128 ss). Si la solution est satisfaisante sur le plan de l’égalité de traitement, sa mise en œuvre opérationnelle se heurtera à des obstacles factuels importants. Reconstituer avec précision la dynamique d’un accident ou les éléments subjectifs d’une faute commise durant la petite enfance ou l’adolescence, alors que l’événement remonte parfois à plusieurs décennies et n’a fait l’objet d’aucune instruction par un assureur-accidents à l’époque, relève de la pure gageure. De surcroît, l’application des concepts de faute et d’entreprise téméraire à des comportements enfantins contraindra la pratique à d’importants efforts d’adaptation.
- Coordination entre assureurs-accidents
Art. 99 al. 4 nOLAA – Pluralité d’employeurs. Afin d’éviter des problèmes de coordination ou une surindemnisation potentielle, il est précisé que l’assureur tenu de verser des prestations – soit l’assureur de l’employeur pour lequel l’assuré travaille au moment de la rechute – verse l’intégralité de l’indemnité journalière. En cas de pluralité d’assureurs simultanément tenus, c’est celui qui assure le gain assuré le plus élevé qui s’en charge, les autres n’étant pas tenus au remboursement.
Art. 100 al. 3bis et 3ter nOLAA – Pluralité d’accidents et coordination. Deux situations de concours sont réglées. Lorsqu’une rechute ou une séquelle tardive selon l’art. 8 al. 3 LAA survient alors qu’un droit à des indemnités journalières existe déjà en raison d’un accident assuré, le droit fondé sur l’art. 16 al. 2bis LAA ne naît que dans la mesure où il dépasse le montant en cours. Inversement, si un nouvel accident ou une rechute d’un accident assuré survient alors que l’assuré bénéficie d’indemnités fondées sur l’art. 16 al. 2bis LAA, ce droit s’éteint dans la mesure où le montant de l’art. 16 al. 2bis est inférieur ou égal à celui découlant du nouvel événement. En tous les cas, conformément à l’art. 17 al. 1 LAA, l’indemnité journalière ne peut correspondre à davantage que 80% du gain assuré en cas d’incapacité totale de travail.
Commentaire : Les arts. 99 al. 4 et 100 al. 3bis et 3ter nOLAA répondent de manière cohérente aux préoccupations de la coordination, en établissant des règles claires sur l’assureur débiteur de la prestation intégrale et en écartant l’obligation de remboursement entre assureurs. Le mécanisme de l’assureur au gain le plus élevé pour les cas de pluralité d’employeurs reprend une logique déjà éprouvée à l’art. 100 OLAA. Ces nouvelles dispositions constituent la partie la plus étoffée du projet et témoignent d’un vrai travail de conception par le groupe de travail de l’OFSP.
Commentaires sur les quelques problèmes auxquels le projet ne répond pas ou répond partiellement
En dépit de ces avancées formelles, le projet d’ordonnance souffre de carences structurelles qui risquent de vider la réforme d’une part importante de sa substance.
- Exclusion expresse des lésions assimilées (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 49-50)
Le rapport explicatif vient désormais confirmer sans équivoque que les indemnités journalières de l’art. 16 al. 2bis nLAA ne sont pas versées si l’affection initiale est une lésion assimilée à un accident au sens de l’art. 6 al. 2 LAA.
Loin de résoudre le problème, cette précision le cristallise. Une personne qui, avant l’âge de 25 ans, a subi une déchirure tendineuse ou ligamentaire classée comme lésion assimilée, et qui présente une rechute à l’âge adulte alors qu’elle est assurée au titre de la LAA, demeure exclue du mécanisme de protection. Cette exclusion n’est justifiée par aucune raison de principe convaincante : la logique de la motion était de protéger les assurés contre les conséquences économiques des rechutes d’atteintes survenues dans la jeunesse non assurée, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon la qualification juridique de l’événement initial.
- Fardeau de la preuve de la causalité (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 111 ss)
La jurisprudence constante du Tribunal fédéral impose des exigences d’autant plus strictes pour l’établissement du lien de causalité naturelle et adéquate que le temps écoulé depuis l’événement initial est long.
Le projet de l’OLAA est muet sur ce point. Aucune règle spécifique n’aménage le fardeau de la preuve, n’instaure de présomption, ni ne prévoit de procédure facilitée pour l’établissement du dossier médical. Dans la pratique, c’est l’assuré qui continuera à devoir démontrer, au degré de la vraisemblance prépondérante, le lien entre son état actuel et un événement de jeunesse mal documenté, ce qui risque de réduire significativement la portée effective de la réforme pour les cas les plus anciens.
Dans la pratique, la personne assurée se heurtera à l’impossibilité matérielle de démontrer, au degré de la vraisemblance prépondérante, le lien de causalité entre son incapacité actuelle et un traumatisme d’enfance mal documenté. Le rapport explicatif de l’OFSP concède d’ailleurs avec une lucidité désarmante que les assureurs rejetteront leur compétence dans une forte proportion de cas pour ce motif précis (p. 7 du rapport), ce qui démontre que l’autorité administrative a conscience du caractère largement illusoire du remède proposé.
- Coordination avec les assureurs sociaux (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 135 ss)
La persistance de la scission des compétences entre la LAMal pour les soins médicaux et la LAA pour les indemnités journalières constitue une autre source d'(in)efficience administrative prévisible. Cette dichotomie pourrait multiplier les risques de conflits de compétences, de doublons d’instructions médicales et de retards de prise en charge au détriment direct de la personne assurée.
- Coordination avec les assurances perte de gain maladie LCA (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 139 ss)
J’avais relevé que les assurances perte de gain régies par la LCA excluent généralement les accidents de leur couverture et que le caractère subsidiaire des indemnités journalières fondées sur l’art. 16 al. 2bis LAA allait soulever des difficultés de coordination avec ces assureurs privés, notamment en matière de détermination de l’ordre des prestations et de risques de conflit quant à l’affectation des éventuels forfaits d’indemnisation perçus antérieurement. Le projet d’OLAA ne contient aucune disposition à ce sujet. Bien que nous puissions le comprendre, ces interactions resteront donc à régler par la pratique des assureurs, voire par la jurisprudence.
- Obligation d’annonce (cf. Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, ch. 150 ss)
Le projet de l’OLAA ne traite pas de l’obligation d’annonce. La question sur les délais et modalités de l’annonce de la rechute à l’assureur-LAA, d’autant plus sensible que l’assuré pourrait ignorer l’existence du nouveau droit ou hésiter à annoncer un événement dont la documentation remonte à l’enfance, demeure.
Conclusion
En définitive, le projet de modification de l’OLAA apporte les précisions techniques indispensables à l’application pratique des nouvelles dispositions législatives, en particulier en matière de coordination entre assureurs. Les réponses apportées aux préoccupations concernant le moment de la qualité d’assuré, la réduction des prestations et la coordination entre assureurs-accidents sont, dans l’ensemble, bien construites et empruntent à juste titre la logique des mécanismes existants.
En revanche, le projet laisse sans réponse plusieurs problèmes qui conditionnent largement l’efficacité concrète de la réforme. La question du fardeau de la preuve de la causalité est peut-être la plus préoccupante sur le plan pratique : sans aménagement de cette règle, un nombre inconnu d’assurés se verront opposer un refus de prestation non pas pour défaut de droit, mais pour incapacité à documenter un accident d’enfance dont les traces médicales sont inexistantes ou parcellaires. La coordination avec la LAMal pour les soins médicaux reste également une source d’inefficience administrative prévisible.
L’exclusion des lésions assimilées, désormais confirmée par le rapport explicatif, constitue un choix interprétatif qui mérite attention dans la procédure de consultation. L’auteur de la motion visait les « blessures survenues lorsque l’assuré était plus jeune » (motion 11.3811), formulation qui ne suggère pas une distinction selon la qualification juridique de l’événement – accident au sens de l’art. 4 LPGA d’un côté, lésion assimilée à un accident au sens de l’art. 6 al. 2 LAA de l’autre. La cohérence du système plaiderait pour une clarification à ce stade, d’autant que l’exclusion des lésions assimilées risque de conduire à des résultats contre-intuitifs dans les cas les plus fréquents d’événements survenus pendant la jeunesse des personnes assurées.
En définitive, la modification proposée de l’OLAA est une réponse utile et largement correcte aux problèmes de technique, mais elle ne dissipe pas les inquiétudes plus fondamentales quant à la cohérence systémique de la réforme législative elle-même. La procédure de consultation représente une occasion de soumettre au Conseil fédéral des observations ciblées, en particulier sur l’exclusion des lésions assimilées et sur l’absence de toute règle facilitant l’établissement du lien de causalité – deux points pour lesquels une intervention au niveau de l’ordonnance demeure possible et opportune.
Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation de mai 2026 consultable ici
Projet de modification de l’OLAA consultable ici
Tableau synoptique consultable ici
Publication (au format pdf) : David Ionta, Rechutes et lacunes dans la LAA : un remède pire que le mal?, in : Jusletter 17 février 2025
Modification de la LAA, parue in FF 2025 2897
Motion Darbellay 11.3811 « Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents » consultable ici
Objet du Conseil fédéral 24.056 « LAA (Mise en œuvre de la motion 11.3811 Darbellay « Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents »). Modification » consultable ici
