Publication du rapport de recherche : «Évaluation des nouveautés dans le domaine des expertises médicales dans l’assurance-invalidité» dans le cadre du Programme de recherche de l’assurance-invalidité

 

Communiqué de presse de l’OFAS du 22.05.2025 consultable ici

Rapport «Evaluation der Neuerungen im Bereich der medizinischen Begutachtungen in der Invalidenversicherung» (Numéro du rapport 5/25) disponible ici

Article de Christian Bolliger/Martina Flick Witzig, Expertises AI : mise en œuvre des dernières nouveautés, paru in Sécurité Sociale CHSS du 22.05.2025 consultable ici

En test sur le site : En cas de manque de temps, je vous propose un podcast (créé par IA) basé sur le rapport de recherche et l’article paru in CHSS disponible ici
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Résumé (issu du rapport de recherche)

Lors de l’examen du droit aux prestations, l’assurance-invalidité (AI) s’appuie sur des expertises médicales réalisées par des experts indépendants si les informations dont elle dispose ne lui permettent pas d’établir elle-même les faits médicaux. Grâce au Développement continu de l’assurance-invalidité (DC AI) entré en vigueur le 1er janvier 2022, le législateur a pu apporter plusieurs modifications aux modalités d’attribution et de réalisation des expertises médicales ; ces changements doivent contribuer à améliorer la qualité des expertises et à accroître leur transparence. La plupart concernent toutes les assurances sociales. Ainsi, les exigences en matière de qualification des experts ont été renforcées. Les offices AI doivent désormais tenir des listes publiques contenant des informations sur les experts qu’ils mandatent. Les entretiens entre l’assuré et l’expert font l’objet d’un enregistrement sonore, à moins que l’assuré ne s’y oppose. L’attribution des expertises bidisciplinaires est désormais soumise à la procédure aléatoire. Pour les expertises monodisciplinaires, la recherche d’un consensus entre l’assurance et l’assuré en cas de désaccord sur le choix de l’expert a été précisée et les possibilités de contester l’attribution des expertises ont été restreintes. Enfin, une commission a été instituée : il s’agit de la Commission fédérale pour l’assurance qualité des expertises médicales (COQEM).

 

Problématique et procédure

La présente évaluation a permis pour la première fois d’examiner de plus près les expériences faites depuis la mise en place de ces changements dans l’AI. Le but consistait, premièrement, à analyser la mise en œuvre et les difficultés observées ; deuxièmement, à réunir différentes données de référence concernant l’attribution des expertises, en précisant si possible l’évolution au fil du temps ; troisièmement, à analyser l’évolution du marché des expertises, c’est-à-dire l’offre d’experts ; et quatrièmement, à analyser l’effet des nouveautés sur le niveau d’acceptation et de perception de la légitimité des expertises médicales. Cette démarche a été réalisée en prenant en compte les perspectives des acteurs impliqués (offices AI, services médicaux régionaux [SMR], experts et conseillers juridiques représentant les assurés). L’intérêt était porté sur la nouvelle situation et sur les répercussions des changements introduits. En outre, les acteurs impliqués ont été interrogés sur leurs attentes vis-à-vis de la COQEM.

L’évaluation s’appuie en premier lieu sur des analyses statistiques de données des registres AI (concernant la période 2017 à 2023), de la plateforme d’attribution des mandats d’expertise Suisse-MED@P (années 2022 et 2023) et d’une sélection d’offices AI. De plus, des enquêtes en ligne ont été menées auprès des 26 offices AI cantonaux, des experts (475 participants) et des conseillers juridiques des assurés (223 participants). Enfin, des entretiens approfondis portant sur des thèmes choisis en lien avec les expertises ont été menés avec des représentants de quatre offices AI et de leurs SMR respectifs, de même qu’avec des experts et des conseillers juridiques. Au total, 30 personnes ont été interrogées au cours de 17 entretiens. Les documents mis à disposition par les offices AI et SMR interrogés ont été exploités également dans le cadre de l’analyse de leurs démarches.

 

Mise en œuvre des nouveautés

Les nouveautés sont mises en œuvre et les problèmes pratiques initiaux ont été en grande partie surmontés. Trois ans après leur entrée en vigueur, les nouveautés concernant le domaine des expertises sont bien établies auprès des acteurs impliqués ; dans l’ensemble, elles sont mises en œuvre en conformité avec les directives. Une grande partie des problèmes d’ordre pratique rencontrés initialement ont été surmontés. Les expériences rapportées à l’équipe des évaluateurs par les acteurs concernés sont ambivalentes : d’un côté, les offices AI déplorent le surcroît de travail organisationnel et administratif induit par les nouveautés mises en place, en particulier dans la phase initiale. Mais de l’autre, seuls quelques experts ont fait état de difficultés rencontrées durant la phase de mise en œuvre ; les experts chevronnés reconnaissent qu’en cas de litige, les enregistrements sonores contribuent aussi à leur propre protection. Les conseillers juridiques ont parfois mentionné des difficultés ; ils ont toutefois plutôt émis des réserves de principe concernant les expertises dans l’AI tels que des doutes sur le choix des experts qu’évoqué des problèmes pratiques. Un premier bilan de la mise en œuvre des nouveautés est exposé ci-après.

• Qualification des experts : les nouvelles exigences minimales posées en matière de qualification des experts ont amené un relèvement global – à un niveau relativement uniforme – de leurs qualifications formelles, sachant qu’auparavant, les offices AI plaçaient la barre à des hauteurs variables lors de leur recrutement. S’agissant des expertises monodisciplinaires, les offices AI ont toutefois maintenu différents critères, comme les expériences réalisées antérieurement (par l’AI) avec un expert, la proximité géographique de l’expert, ou encore le principe de la sélection aléatoire.

 

• Liste publique et recherche de consensus : lors de la recherche d’experts pour mener des expertises monodisciplinaires, les offices AI se fondent principalement sur leur propre liste d’experts (quoique aussi, occasionnellement mais assez rarement, sur d’autres listes publiques). Les conseillers juridiques se servent de ces listes pour obtenir une vue d’ensemble et faire des contre-propositions (recherche de consensus). En cas d’expertise monodisciplinaire, la recherche d’un consensus entre l’office AI et l’assuré au sujet de l’expert à mandater échoue dans moins de 1% des cas. Selon les participants interrogés, les offices AI acceptent la contre-proposition de l’assuré ou de son représentant légal pour autant que l’expert proposé figure sur la liste publique. D’aucuns critiquent le fait que cette liste indique les incapacités de travail attestées par les expertises. Ils estiment que cela pourrait inciter les experts à « rester dans la moyenne ».

 

• Enregistrements sonores : des problèmes techniques ou pratiques, comme un enregistrement sonore défectueux, son absence, ou encore le fait que l’assuré ignore qu’il doit annoncer à l’office AI son éventuel refus de l’enregistrement, ont surtout causé des difficultés durant la phase initiale. D’après des déclarations concordantes faites lors des entretiens, ce point ne pose toutefois plus qu’exceptionnellement problème. Une minorité des conseillers juridiques critiquent le fait que l’accès à l’enregistrement sonore via une plateforme de streaming soit semé d’embûches et que le streaming soit si fastidieux. Selon la plupart des personnes interrogées, les enregistrements sonores ne sont que très rarement demandés, même si certains conseillers juridiques interrogés ont indiqué qu’ils écoutaient souvent les enregistrements. Une estimation statistique approximative montre que les enregistrements sonores sont consultés dans 6% des expertises au maximum.

 

• Attribution aléatoire d’expertises bidisciplinaires : ce changement n’a pas entraîné, en soi, de difficulté majeure. Seule une minorité des personnes interrogées ont signalé des problèmes. À titre d’exemple, il a parfois été signalé que la distance à parcourir par un assuré pour se rendre chez l’expert avait augmenté.

 

• Limitation des possibilités d’objection : si aucun office AI n’a déclaré rencontrer des difficultés en raison de la limitation des possibilités de contester l’attribution des expertises, une minorité tout de même importante (30%) des conseillers juridiques affirment le contraire ; une partie des personnes interrogées émettent également la critique que leurs objections ne seraient pas suffisamment entendues. S’agissant de savoir sur quels aspects de l’attribution des expertises la voie de recours reste ouverte, les avis des tribunaux cantonaux divergent. Quant au Tribunal fédéral, il n’est pas associé à la clarification de ces points de droit.

 

• COQEM : jusqu’à présent, la COQEM s’est attelée principalement à la préparation des indicateurs de qualité, des normes et des procédures qu’elle entend mettre en place. Son action passe assez inaperçue et elle est encore méconnue des acteurs concernés. Les personnes interrogées lors des entretiens attendent de la COQEM qu’elle contribue à un examen aussi objectif et indépendant que possible de la qualité des expertises, et ce, sur la base de critères et de normes clairs. Elles espèrent qu’un dialogue constructif, équitable et transparent s’installe entre la commission et les experts qu’elle est chargée de contrôler.

 

Évolution constatée au fil du temps et effets des nouveautés

Se fondant sur les données analysées et sur les enquêtes, l’équipe d’évaluateurs a examiné les évolutions suivantes et les effets des nouveautés sur celles-ci.

• Fréquence des expertises et pénurie d’experts – effet ponctuel des nouveautés : l’office AI ordonne une expertise pour 25 à 30% des demandes de prestations portant sur des mesures professionnelles ou sur la rente. Cette proportion a diminué ces dernières années. Il semble néanmoins que, globalement, la demande d’experts ait plutôt augmenté, du moins jusqu’en 2022, puisque le nombre absolu d’expertises pluridisciplinaires a connu une hausse sensible, tandis que celui des expertises monodisciplinaires et bidisciplinaires a quelque peu diminué. En 2023, le nombre d’expertises pluridisciplinaires a fléchi, probablement en raison de l’abandon des expertises pluridisciplinaires à trois disciplines introduit en février 2023 (puis annulé à partir du 1er janvier 2025). Pour le reste, comme on pouvait s’y attendre, les tendances décrites ici ne révèlent pas d’effet des nouveautés sur la demande d’expertises et d’experts. Les différences de fréquence des expertises d’une région linguistique et d’un office AI à l’autre sont frappantes : si en 2022 et 2023, quatre offices AI ont recensé au moins quatre expertises pour dix demandes de prestations, six offices AI n’en ont eu qu’entre une et deux en moyenne, et deux autres, même moins d’une (maximum : 43% ; minimum 7%).

 

• Coûts des expertises – la hausse des tarifs laisse des traces : les nouveautés liées au DC AI n’ont pas eu de répercussions sur le coût des expertises. En revanche, les modifications introduites en février 2023 en ont eues. Située entre 15 et 18%, la hausse des tarifs pour les expertises pluridisciplinaires a fait augmenter leur coût moyen, tandis que celui des expertises monodisciplinaires et bidisciplinaires est resté constant. De même, en 2023, le coût moyen des expertises pluridisciplinaires a augmenté en raison de la suppression (temporaire) des expertises ne portant que sur trois disciplines.

 

• L’attribution et le traitement des expertises prennent du temps (souvent trop) – absence d’effets mesurables des nouveautés : une grande majorité des offices AI (85%) et des conseillers juridiques (85% aussi) interrogés lors de l’évaluation ainsi qu’une minorité importante des experts (40%) estiment que les expertises prennent trop de temps. Et les chiffres le confirment : pour les expertises pluridisciplinaires, 237 jours se sont écoulés en moyenne entre le dépôt d’un mandat sur la plateforme d’attribution des mandats et la remise de l’expertise en 2023 ; un quart des expertises ont même pris 327 jours ou (parfois nettement) plus. Pour les expertises bidisciplinaires, la médiane se situe à 152 jours. Plusieurs raisons expliquent ces résultats : d’une part, le fait que la plupart des mandataires ne sont pas en mesure de respecter les délais ordinaires prescrits (durée entre la réception des documents et la remise de l’expertise). D’autre part, pour les expertises pluridisciplinaires, il a souvent fallu longtemps, en 2022 et 2023 – notamment faute de disposer de suffisamment d’experts dans certaines disciplines –, avant qu’un centre d’expertises ne puisse prendre en charge un mandat. Les derniers chiffres font toutefois état d’un meilleur équilibre entre l’offre et la demande au second semestre 2024, notamment en Suisse alémanique. Ainsi, fin 2024, seuls 192 mandats d’expertises pluridisciplinaires déposés sur la plateforme (dont 162 en Suisse romande) n’étaient pas encore attribués, alors qu’en milieu d’année 2022, il en restait encore 1876.

 

• Offre d’experts – pénurie préexistante probablement quelque peu accentuée par les nouveautés : selon les indications des offices AI et des experts interrogés, quelques experts se sont retirés du marché à la suite des nouveautés, les principales raisons invoquées étant les enregistrements sonores, les qualifications exigées et la liste publique. L’hypothèse que les nouveautés auraient, à court terme, quelque peu accentué la pénurie semble donc plausible. À l’inverse, selon l’enquête, les experts ne se trouvent pas plus souvent contraints de refuser des mandats que lors de la dernière enquête de ce type, en 2016. Tous les offices AI, 85% des conseillers juridiques interrogés et 58% des experts perçoivent la pénurie. Si celle-ci se manifeste de manière assez différente selon les offices AI, globalement, elle touche à de nombreuses disciplines médicales. Toutefois, comme indiqué au paragraphe précédent, la pénurie s’est peu manifestée au deuxième semestre 2024.

 

• Offre hétérogène – petit nombre de centres d’expertises dominants en Suisse latine : selon l’enquête menée auprès des experts, la part d’entre eux qui exercent à titre principal à l’étranger a légèrement augmenté ; elle se situe aujourd’hui à 9% (contre 6% en 2016). De même, la part des personnes qui consacrent au moins trois quarts de leur temps à la réalisation d’expertises a augmenté par rapport à la situation qui prévalait lors de la dernière enquête de 2016 ; ce groupe d’experts est cependant toujours nettement minoritaire. Il représente aujourd’hui 14% des experts interrogés. Même parmi les personnes qui réalisent plus de 30 expertises par an pour l’AI, seule une minorité (37%) y consacre une part aussi importante de son temps de travail. En ce qui concerne le nombre de mandats pris en charge, on constate aussi de nettes différences entre les centres d’expertises. En Suisse romande, selon la liste publique 2023, 39% des expertises pluridisciplinaires ont été réalisées par l’un de ses neuf centres d’expertises, alors qu’en Suisse italienne, il n’y a qu’un seul centre d’expertises médicales qui propose ses services à l’AI. Le principe d’attribution aléatoire y est donc compromis par l’offre limitée.

 

• Une légère hausse de l’acceptation de l’attribution des expertises semble plausible : les résultats de l’enquête portent à croire que, pour au moins une minorité de conseillers juridiques (32%), les litiges avec l’AI concernant l’attribution des expertises ont légèrement diminué (néanmoins, 6% d’entre eux pensent le contraire). Cinq offices AI font même état d’une acceptation légèrement accrue. Le plus souvent, les personnes interrogées attribuent des effets positifs à la nouvelle réglementation sur la recherche d’un consensus, sur l’attribution aléatoire en cas d’expertises bidisciplinaires et sur les enregistrements sonores. 42% des offices AI interrogés (et exactement la même proportion des conseillers juridiques) estiment toutefois que l’attribution des expertises débouche encore trop souvent sur des litiges.

 

• Effets jusqu’à présent limités des nouveautés sur l’acceptation des résultats des expertises : on dispose ponctuellement de données et de calculs des offices AI concernant l’acceptation des décisions de prestations de l’AI fondées sur des expertises. L’évolution survenue depuis 2018 est hétérogène et l’introduction des nouveautés en 2022 n’a pas marqué de vraie rupture. Seuls sept offices AI ont confirmé certains changements, comme le fait que la recherche d’un consensus a amélioré l’acceptation des expertises. Quelque 38% des conseillers juridiques estiment que les enregistrements sonores ont eu un effet sur cette acceptation. Les personnes interrogées ont révélé que les comportements inamicaux – voire inappropriés – d’experts envers les assurés sont devenus plus rares après l’introduction des enregistrements sonores. 44% des conseillers juridiques pensent que l’enregistrement sonore a généralement amélioré l’interaction pendant l’expertise, tandis que 4% pensent le contraire. Sur ce point, les avis sont plus partagés chez les experts (16% d’avis positifs pour 21% d’avis négatifs). Peu d’entre eux supposent que la transparence pourrait également avoir un effet sur le résultat des expertises.

 

• Effets des nouveautés globalement peu perceptibles – des solutions à la pénurie existent : dans l’ensemble, les effets des nouveautés sur l’offre d’experts, la durée du processus d’expertise et l’acceptation des expertises et de leurs résultats sont donc assez peu prononcés. Les difficultés rencontrées dans le domaine des expertises n’ont donc pas fondamentalement évolué ; ce résultat n’aurait de toute façon pas pu être anticipé, ce que même les acteurs interrogés confirment. Alors que l’impression dominante, dans les offices AI et chez les experts, est que la faible utilité des nouveautés peine à justifier un surcroît de travail administratif, une partie au moins des conseillers juridiques attestent que la transparence a une valeur intrinsèque et que les experts accordent ainsi, dans l’ensemble, davantage d’estime aux assurés. Même si les tout derniers chiffres laissent entrevoir des améliorations, l’évaluation montre, à l’exemple des retards dans l’attribution des mandats d’expertise, qu’une pénurie d’experts peut entraîner des conséquences néfastes sur les pratiques d’expertise. Les grandes différences entre offices AI concernant le nombre d’expertises ordonnées et les possibilités, mises en évidence lors de l’évaluation, de limiter le besoin d’expertises (partielles) prouvent que ce problème ne saurait être résolu uniquement par l’élargissement de l’offre d’experts, mais que les offices AI ont aussi eux-mêmes un certain impact sur la demande d’expertises. Voici quelques exemples de stratégies, à appliquer au cas par cas en respectant toujours les normes de qualité requises, telles que définies par les tribunaux : exploitation des informations contenues dans le dossier de l’assuré, notamment celles issues de la procédure de réadaptation, externalisation de questions ou de problématiques plutôt périphériques, dotation du SMR en disciplines clés et propres examens réalisés par le SMR.

 

Communiqué de presse de l’OFAS du 22.05.2025 consultable ici

Rapport «Evaluation der Neuerungen im Bereich der medizinischen Begutachtungen in der Invalidenversicherung» (Numéro du rapport 5/25) disponible ici

Article de Christian Bolliger/Martina Flick Witzig, Expertises AI : mise en œuvre des dernières nouveautés, paru in Sécurité Sociale CHSS du 22.05.2025 consultable ici