Arrêt du Tribunal fédéral 9C_409/2024 (f) du 13.05.2025
Formation professionnelle initiale (FPI) – Droit aux indemnités journalières AI / 22 al. 1bis aLAI
But de l’indemnité journalière AI pendant la FPI – Vraisemblance prépondérante du manque à gagner dû à l’invalidité
Résumé
Le Tribunal fédéral a confirmé la décision de l’office AI refusant d’allouer des indemnités journalières à une assurée atteinte de cécité bilatérale pendant sa formation universitaire. Il a retenu que l’intéressée n’avait pas rendu vraisemblable, au degré de la vraisemblance prépondérante, qu’elle aurait exercé une activité lucrative en parallèle de ses études pour subvenir à ses besoins si elle n’avait pas été invalide. Il a en outre constaté qu’elle n’avait ni prolongé sa formation en raison de son invalidité, ni démontré que ses conditions financières l’obligeaient à travailler.
Faits
L’assurée, née en octobre 2001 et atteinte de cécité bilatérale depuis 2013 en lien avec une infirmité congénitale, a bénéficié de diverses prestations de l’assurance-invalidité, notamment d’une mesure de formation professionnelle initiale pour la poursuite de sa scolarité en école de maturité. Après l’obtention de son certificat de maturité en juillet 2019, elle a entamé une formation à l’École B.__ au semestre d’automne 2019. L’office AI a pris en charge les frais supplémentaires afférents aux trois années de Bachelor effectuées entre le 01.08.2019 et le 31.07.2022, ainsi que les frais de logement. Par communications du 14.07.2022, l’office AI a indiqué qu’il prendrait en charge les frais supplémentaires liés à la première année de Master de l’assurée à l’École B.__ (du 01.08.2022 au 31.07.2023), ainsi que ses frais de logement.
Le 6 juillet 2020, l’office AI a informé l’assurée qu’il allait examiner son droit à une indemnité journalière. Par l’intermédiaire de son avocat, elle a demandé le 02.12.2022 à ce qu’une décision soit rendue à ce sujet. Le 15.12.2022, l’office AI a répondu que le droit à une indemnité journalière avait été examiné, mais que les conditions d’octroi n’étaient pas remplies, position qu’il a maintenue les 17.01.2023 et 01.03.2023.
Procédure cantonale (arrêt AI 82/23 – 179/2024 – consultable ici)
Par acte du 13.03.2023, l’assurée a formé un recours pour déni de justice, concluant à la constatation du refus illicite de statuer de l’office AI au sens des art. 49 al. 1 et 56 al. 2 LPGA, à l’octroi d’indemnités journalières dès le 24.10.2019, ainsi qu’au renvoi de la cause à l’administration pour fixation desdites indemnités. Dans sa réponse du 22.05.2023, l’office AI a proposé, pour des motifs d’économie de procédure, de considérer son écriture du 01.03.2023 comme une décision informelle. À la suite notamment d’une audience de débats publics tenue le 09.04.2024, au cours de laquelle le mandataire de l’assurée a produit un « procédé écrit », la cour cantonale a, par arrêt du même jour, rejeté le recours et confirmé la communication du 01.03.2023 de l’office AI comme valant décision.
TF
Consid. 2.4
Dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2021, l’art. 22 al. 1bis LAI prévoit que l’assuré qui suit une formation professionnelle initiale ainsi que l’assuré qui n’a pas encore atteint l’âge de 20 ans et n’a pas encore exercé d’activité lucrative ont droit à une indemnité journalière s’ils ont perdu entièrement ou partiellement leur capacité de gain. L’indemnité journalière correspond à 10% du montant maximum de l’indemnité journalière défini à l’art. 24 al. 1 LAI (art. 22 al. 1 RAI). Elle est allouée lorsque la personne assurée subit un manque à gagner dû à l’invalidité (ATF 124 V 113 consid. 4b; arrêt I 568/99 du 16 mars 2000 consid. 2c; cf. aussi le ch. 1032 de la CIJ, valable dès le 01.01.2019, applicable en l’espèce). Il existe un manque à gagner notamment lorsque l’assuré commence sa formation avec un certain retard (désavantage par rapport au montant du salaire d’apprenti) ou doit prolonger sa formation en raison de son invalidité (cf. ch. 1034 de la CIJ, valable dès le 01.01.2019). Un tel manque à gagner a ainsi été admis dans le cas d’un invalide, au bénéfice d’un diplôme de l’école de commerce, qui ne trouvait pas de travail en raison d’un grave handicap moteur-cérébral d’origine congénitale et avait poursuivi, pour cette raison, sa formation (perfectionnement professionnel d’une durée de trois ans) dans une école supérieure spécialisée (ATF 124 V 113 consid. 4c). Un manque à gagner peut également être admis s’il y a suffisamment d’indices selon lesquels l’assuré aurait exercé une activité lucrative régulière, à côté des études, soit pendant les semestres ou durant les vacances, s’il n’avait pas été invalide, obtenant ainsi une part essentielle de ses moyens d’existence et des ressources nécessaires au financement de ses études (cf. ATF 124 V 113 consid. 4b; arrêts I 570/00 du 25 mai 2011 consid. 2d; I 85/89 du 19 octobre 1989, in: RCC 1990 p. 506 et ss; cf. aussi le ch. 1039 de la CIJ, valable dès le 01.01.2019).
Consid. 2.5
Bien que les directives administratives ne lient en principe pas le juge, celui-ci est néanmoins tenu de les considérer dans son jugement, pour autant qu’elles permettent une interprétation des normes juridiques qui soit adaptée au cas d’espèce et équitable. Ainsi, si les directives administratives constituent une concrétisation convaincante des dispositions légales, le tribunal ne s’en départit pas sans motif pertinent. Dans cette mesure, il tient compte du but de l’administration tendant à garantir une application égale du droit (ATF 148 V 102 consid. 4.2; 146 V 224 consid. 4.4. et l’arrêt cité). En principe, il convient de tenir compte de la version qui était à la disposition de l’autorité de décision au moment de la décision (et qui a déployé un effet contraignant à son égard); des compléments ultérieurs peuvent éventuellement être pris en compte, notamment s’ils permettent de tirer des conclusions sur une pratique administrative déjà appliquée auparavant (ATF 147 V 278 consid. 2.2 et les références).
Consid. 4.2
Le droit d’être entendu, compris comme l’un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l’art. 6 par. 1 CEDH (cf., également, art. 29 Cst.), englobe notamment le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). La garantie constitutionnelle n’empêche toutefois pas le juge de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). En particulier, le droit d’être entendu ne comprend pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins; l’autorité de jugement peut renoncer à faire citer des témoins si elle peut dénier à ces témoignages une valeur probante décisive pour le jugement (ATF 130 II 425 consid. 2.1). Le refus d’une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu’en invoquant l’arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; cf. arrêt 8C_159/2018 du 17 décembre 2018 consid. 3.2 et la référence citée).
Consid. 4.3 [résumé]
L’assurée fait valoir que l’audition de ses parents ainsi que celle de C., conseiller social à l’École B., aurait permis à la juridiction cantonale d’obtenir des informations essentielles sur sa situation personnelle, son planning d’études et les exigences qui y étaient liées, ce qui aurait permis d’évaluer plus concrètement si elle pouvait exercer une activité lucrative en parallèle. Toutefois, par son argumentation, elle ne remet pas en cause l’appréciation anticipée des preuves opérée par les premiers juges en renonçant à ces auditions, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’examiner ce point plus avant (art. 42 al. 2 LTF). Les juges cantonaux ont en outre relevé que le conseiller social avait fourni un témoignage écrit daté du 21.03.2023, produit par le conseil de l’assurée, et que cette dernière avait pu s’exprimer lors de l’audience de débats du 09.04.2024. Quant au reproche de l’assurée selon lequel la juridiction cantonale aurait statué sur ses réquisitions de preuve dans l’arrêt attaqué, l’empêchant ainsi de réagir ou de proposer de nouveaux moyens de preuve, il repose sur une prémisse erronée, à savoir qu’elle disposerait d’un droit illimité à offrir des preuves, ce qui n’est pas le cas (cf. consid. 4.2).
Consid. 5.2.1
Le principe selon lequel une indemnité journalière est allouée aux assurés en cours de formation professionnelle initiale ainsi qu’aux assurés âgés de moins de 20 ans qui n’ont pas encore exercé d’activité lucrative, lorsqu’ils subissent un manque à gagner dû à l’invalidité, a été introduit le 1er juillet 1987, lors de l’entrée en vigueur de la modification de la loi sur l’assurance-invalidité du 9 octobre 1986 (2e révision de l’assurance-invalidité; cf. art. 22 al. 1, 2e phrase, dans sa teneur en vigueur à ce moment-là; RO 1987 447). Auparavant, aucune indemnité journalière n’était allouée pendant la formation professionnelle initiale au sens de l’art. 16 LAI (cf. art. 22 al. 1, 2e phrase, LAI, dans sa teneur au moment de l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 19 juin 1959, le 15 octobre 1959; RO 1959 857; cf. aussi ATF 118 V 7 consid. 1b; arrêt I 416/87 du 5 août 1988 consid. 1b). L’absence de droit à une indemnité journalière pendant la formation professionnelle initiale, à l’entrée en vigueur de la LAI, avait été justifiée par le fait qu’une personne ne présentant pas d’invalidité n’était généralement pas payée non plus pendant son apprentissage ou ses études et qu’au surplus l’assurance couvrait tous les frais supplémentaires de quelque importance (Message du 24 octobre 1958 relatif à un projet de loi sur l’assurance-invalidité ainsi qu’à un projet de loi modifiant celle sur l’assurance-vieillesse et survivants, FF 1958 II 1161, 1212 s.). Dans le cadre des travaux préparatoires de la 2e révision de l’assurance-invalidité, le Conseil fédéral a exposé que l’indemnité journalière vise à compenser d’une manière appropriée un manque à gagner subi pendant l’application de mesures de réadaptation, que la condition du droit à retenir en cas de formation professionnelle initiale semble donc être la privation d’un revenu du travail et que l’indemnité ne doit par conséquent être accordée que si l’assuré subit une telle perte pendant la formation et aussi longtemps seulement qu’il la subit (Message du 21 novembre 1984 concernant la deuxième révision de l’assurance-invalidité, FF 1985 I 21, 49 ch. 233.2). Ainsi, dans sa teneur en vigueur du 1er juillet 1987 au 31 décembre 2007, l’art. 22 al. 1, 2e phrase, LAI subordonnait expressément l’octroi d’une indemnité journalière pendant la formation professionnelle initiale à l’existence d’un manque à gagner dû à l’invalidité. La volonté du législateur était donc bien de conditionner le droit à l’indemnité journalière pendant la formation professionnelle initiale à l’existence d’un manque à gagner dû à l’invalidité.
Consid. 5.2.2
Par la suite, lors de l’entrée en vigueur de la 5e révision de l’assurance-invalidité, le 1er janvier 2008, un art. 22 al. 1bis LAI a été introduit, parallèlement à la suppression de la 2e phrase de l’art. 22 al. 1 LAI. Selon l’art. 22 al. 1bis LAI (dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2021, date de son abrogation [RO 2021 705]), l’assuré qui suit une formation professionnelle initiale ainsi que l’assuré qui n’a pas encore atteint l’âge de 20 ans et n’a pas encore exercé d’activité lucrative ont droit à une indemnité journalière s’ils ont perdu entièrement ou partiellement leur capacité de gain (RO 2007 5129). Avec la notion de perte entière ou partielle de la capacité de gain selon l’art. 22 al. 1bis LAI (dans sa teneur au 1er janvier 2008), le législateur n’a pas voulu s’écarter de celle de « manque à gagner dû à l’invalidité » au sens de l’art. 22 al. 1, 2e phrase, LAI (dans sa teneur jusqu’au 31 décembre 2007). Il ressort en effet à cet égard des travaux préparatoires de la 5e révision de l’assurance-invalidité que le nouvel art. 22 al. 1bis LAI devait correspondre à l’art. 22 al. 1, 2e phrase, LAI, auquel il se substituait (Message du 22 juin 2005 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité [5e révision de l’AI], FF 2005 4215, 4320).
Consid. 5.3.1 [résumé]
L’analyse du dossier révèle que, le 15.12.2022, l’office AI a informé l’assurée que son droit aux indemnités journalières avait été examiné, mais que les conditions d’octroi n’étaient pas remplies. Le 17.01.2023, il l’a invitée à produire des preuves montrant que l’activité accessoire qu’elle aurait exercée durant ses études, en l’absence d’atteinte à la santé, était nécessaire à sa subsistance. L’assurée a indiqué, le 19.01.2023, qu’elle transmettrait des « attestations démontrant la perte de gain ». Le 01.03.2023, l’office AI lui a réitéré qu’elle pouvait produire des éléments rendant vraisemblable de manière prépondérante qu’elle aurait exercé une activité lucrative en parallèle de ses études pour subvenir à ses besoins, ce que son invalidité empêchait.
Dans le cadre de son recours pour déni de justice introduit le 13.03.2023, l’assurée a produit un certificat médical du 16.03.2023, établi par l’ophtalmologue traitant, attestant d’une cécité bilatérale empêchant l’exercice d’une activité lucrative à côté d’études « sollicitant beaucoup de temps et d’énergie ». Elle a également versé une attestation du conseiller social du Service des affaires estudiantines de l’École B.__, précisant qu’il n’était pas envisageable de lui confier un poste d’assistante compte tenu de ses limitations fonctionnelles, une charge supplémentaire pouvant compromettre la réussite de ses études « particulièrement exigeantes en termes de temps et d’énergie ».
Consid. 5.3.2
Si les pièces produites par l’assurée devant le tribunal cantonal permettent d’établir qu’elle est limitée ou empêchée dans l’exercice d’une activité lucrative en raison de son atteinte à la santé, elles ne contiennent en revanche aucun indice rendant vraisemblable qu’elle aurait dû travailler pour pouvoir financer une partie de ses besoins et sa formation parce qu’elle ne disposait pas des moyens financiers nécessaires. Il y a lieu de rappeler à cet égard que le but de l’indemnité journalière allouée durant la formation initiale ne vise pas à compenser la perte de l’argent de poche de l’assuré, mais bien celle d’un revenu dont il appert au degré de la vraisemblance prépondérante que celui-ci a besoin pour subvenir à ses besoins (Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité [Développement continu de l’AI] du 15 février 2017, FF 2017 2363, 2386). Or l’assurée n’a pas démontré – ni même allégué en instance cantonale – qu’elle aurait dû financer ses études par ses propres moyens, du fait, par exemple, de l’absence de fortune de ses parents ou du revenu modeste de ceux-ci. Dans ces circonstances, c’est en vain qu’elle se prévaut d’une discrimination selon que la personne assurée était ou non déjà invalide avant ses études.
Quoi qu’en dise l’assurée, il lui était en effet loisible de produire, dans la procédure administrative et de recours cantonale, des éléments afin de rendre vraisemblable qu’elle aurait exercé une activité lucrative parallèlement à ses études pour subvenir à ses besoins, ce qu’elle n’a toutefois pas fait. Son argumentation sur ce point est du reste contradictoire lorsqu’elle affirme à la fois qu’il lui serait impossible de rendre vraisemblable l’aspect litigieux en cause, alors qu’elle énumère ensuite les « nombreux critères » pertinents pour ce faire.
Par conséquent, l’assurée ne saurait reprocher un manque d’instruction à la juridiction cantonale, alors qu’elle n’a pas fait suite aux demandes de l’administration de lui fournir des documents permettant de confirmer que l’activité qu’elle aurait exercée pendant ses études s’avérait nécessaire à sa subsistance, ni allégué voire produit de pièces concernant la situation financière de ses parents. Procédant à une appréciation anticipée des preuves, l’instance cantonale pouvait ainsi, sans arbitraire et sans violer le droit d’être entendue de l’assurée, rejeter les demandes d’audition qu’elle avait présentées. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu d’examiner plus avant les critiques d’ordre général de l’assurée en relation notamment avec la méconnaissance, par les premiers juges, des réalités académiques et des conditions de vie des étudiants, pas plus du reste que ses griefs tirés d’une constatation des faits et d’une appréciation des preuves arbitraires y relatives.
Consid. 5.4
C’est également en vain que l’assurée fait grief aux juges précédents d’avoir constaté les faits de manière inexacte, en ce qu’ils ont nié qu’elle eût dû prolonger la durée de sa formation en raison de son invalidité, subissant ainsi un manque à gagner. Elle se limite à cet égard à affirmer qu’« il a clairement été allégué et rendu vraisemblable qu[‘elle] a dû prolonger ses études d’une année, en raison de son invalidité » et à reprocher à la juridiction de première instance de ne pas avoir instruit ce fait, en violation de son devoir d’instruction. En l’occurrence, selon les constatations cantonales, non contestées par l’assurée, elle a réussi toutes ses années d’études, effectuant même une année de mobilité à l’étranger. Une prolongation de la formation au sens du ch. 1034 CIJ (dans sa teneur valable dès le 01.01.2019) entre en ligne de compte lorsqu’un assuré poursuit ses études parce qu’il ne trouve pas d’emploi à la fin de sa formation (cf. ATF 124 V 113 consid. 4c). Or l’assurée ne prétend pas qu’elle aurait dû poursuivre sa formation, parce qu’elle n’aurait pas trouvé d’emploi à la fin de ses études à l’École B.__, en raison de son atteinte à la santé, et il n’apparaît pas qu’elle ait dû renoncer à entrer dans le monde du travail à cette époque à cause de son handicap.
Consid. 5.5
En définitive, au vu des arguments avancés, il n’y a pas lieu de s’écarter de l’appréciation de la juridiction cantonale qui l’a conduite à nier que les conditions du droit de l’assurée à des indemnités journalières pendant sa formation auprès de l’École B.__ débutée en automne 2019 étaient réalisées.
Le TF rejette le recours de l’assurée.
Arrêt 9C_409/2024 consultable ici
