9C_388/2019+9C_389/2019 (f) du 21.04.2020 – Extension de l’obligation d’assurance aux demandeurs d’asile / Exceptions à l’obligation de s’assurer – Personnes séjournant en Suisse dans le seul but de suivre un traitement médical ou une cure – Examen des délégations de compétences et de l’art. 2 al. 1 let. b OAMal

Arrêt du Tribunal fédéral 9C_388/2019+9C_389/2019 (f) du 21.04.2020

 

NB : arrêt à 5 juges ; non destiné à la publication

 

Consultable ici

 

Assujettissement à l’assurance obligatoire des soins – Extension de l’obligation d’assurance aux demandeurs d’asile / 3 LAMal – 1 al. 2 let. c OAMal

Exceptions à l’obligation de s’assurer – Personnes séjournant en Suisse dans le seul but de suivre un traitement médical ou une cure – Examen des délégations de compétences et de l’art. 2 al. 1 let. b OAMal

 

A.__, de nationalité russe, est entré en Suisse le 17.03.2018. Il était accompagné de son épouse, B.__, ressortissante arménienne. Ils ont déposé leurs demandes d’asile respectivement les 26.03.2018 et 19.03.2018. Tous deux ont été affiliés à une caisse-maladie pour l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie. Leur couverture d’assurance a pris effet aux respectivement 17.03.2018 et 26.03.2018.

L’assureur-maladie a reçu une demande de garantie datée du 28.05.2018 portant sur la prise en charge financière d’une évaluation multidisciplinaire d’A.__ dans une clinique de réadaptation. Il y était notamment indiqué que celui-ci était hospitalisé depuis le 17.03.2018. La caisse-maladie a requis du Secrétariat d’Etat aux Migrations (SEM) des informations concernant les motifs des demandes d’asile. Sur la base des renseignements obtenus, dont il déduisait que le couple était venu en Suisse essentiellement pour que l’époux puisse se faire soigner, l’assureur-maladie a annulé les polices d’assurance avec effet rétroactif aux respectivement 17.03.2018 et 26.03.2018.

 

Procédure cantonale (arrêt AM 52/18 – 17/2019  /  AM 53/18 – 18/2019)

A.__, B.__ et l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (EVAM) ont déféré les décisions sur opposition à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Ils ont en substance conclu au maintien sans interruption depuis le 17.03.2018 de la couverture d’assurance. Ils ont entre autres pièces déposé une prise de position du 19.09.2018 de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) relative aux décisions sur opposition et établie en réponse à un courrier du 09.08.2018 du chef du Département vaudois de la santé et de l’action sociale.

Par jugements du 29.04.2019, rejet des recours par le tribunal cantonal.

 

TF

En matière d’assurance-maladie, le législateur a prévu l’obligation de s’assurer pour toutes les personnes qui sont domiciliées en Suisse (art. 3 al. 1 LAMal). Il a délégué au Conseil fédéral la compétence de prévoir des exceptions à cette obligation ou d’étendre cette obligation à des personnes qui n’ont pas leur domicile en Suisse. D’une part, sur la base de l’art. 3 al. 2 LAMal, le Conseil fédéral a édicté l’art. 2 OAMal qui prévoit des exceptions à l’obligation d’assurance, parmi lesquelles figurent notamment les personnes qui séjournent en Suisse dans le seul but de suivre un traitement médical ou une cure (al. 1 let. b). Une personne qui se trouve en Suisse uniquement pour se faire soigner ne doit pas être affiliée à l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (cf. arrêt 9C_217/2007 du 8 avril 2008 consid. 5, in SVR 2008 KV n° 13 p. 50). D’autre part, sur la base de l’art. 3 al. 3 LAMal, le Conseil fédéral a édicté l’art. 1 OAMal qui étend l’obligation d’assurance à des personnes qui n’ont pas leur domicile en Suisse, parmi lesquelles figurent notamment les personnes qui ont déposé une demande d’asile en Suisse conformément à l’art. 18 LAsi (art. 1 al. 2 let. c OAMal), c’est-à-dire les personnes qui demandent à la Suisse de les protéger contre des persécutions (art. 18 LAsi). Il découle de ce qui précède qu’une personne qui dépose formellement une demande d’asile mais qui n’invoque comme fondement à sa demande que des motifs de santé ne devrait pas être affiliée à l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie.

Une loi fédérale peut par le biais d’une clause de délégation législative autoriser le pouvoir exécutif à édicter des règles de droit (art. 164 al. 2 Cst.). Une telle délégation de compétences ne doit pas être interdite par le droit constitutionnel. Elle doit figurer dans une loi au sens formel. Le cadre de la délégation doit être clairement défini et ne doit pas être dépassé (cf. notamment ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9; 128 I 113 consid. 3c p. 122). La jurisprudence ne définit pas une fois pour toute quelle réglementation est si importante qu’elle devrait figurer dans une loi formelle ou quel degré de précision devrait revêtir une délégation de compétences. Cela dépend toujours des circonstances du cas particulier. Il existe néanmoins divers critères qui se dégagent de la jurisprudence. Ainsi, une réglementation devrait plutôt être contenue dans une loi au sens formel lorsque, notamment, elle exerce une influence considérable sur les droits et les libertés fondamentales des particuliers, elle concerne un grand cercle de personnes, elle crée des obligations de droit public, elle est susceptible d’engendrer une grande résistance de la part des personnes concernées ou porte sur des questions politiques importantes (cf. ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 p. 347; 128 I 113 consid. 3c p. 122).

Les délégations de compétences, prévues à l’art. 3 al. 2 et 3 de la LAMal, qui est une loi au sens formel soumise à référendum, sont ensuite clairement délimitées. Elles s’inscrivent toutes deux dans le cadre des objectifs principaux de la loi qui sont de garantir aux personnes assurées des soins de haute qualité aux prix les plus bas (cf. p. ex. Message du 6 novembre 1991 concernant la révision de l’assurance-maladie, FF 1992 I 77, p. 116 et 150) et de renforcer le principe de solidarité (cf. p. ex. Message du 6 novembre 1991 concernant la révision de l’assurance-maladie, FF 1992 I 77, p. 117). La première concerne la possibilité de prévoir des exceptions à l’obligation de s’assurer (notamment pour les personnes bénéficiant de l’immunité diplomatique) et la seconde la possibilité d’étendre cette obligation à des personnes qui n’ont pas de domicile en Suisse (en particulier celles qui exercent une activité en Suisse ou y séjournent habituellement ainsi que celles qui travaillent à l’étranger pour une entreprise suisse). Le Conseil fédéral n’a pas dépassé ce cadre en édictant les art. 1 et 2 OAMal.

Les conséquences de la réglementation déléguée (en relation avec le degré de précision que doit revêtir une délégation de compétences) ne sont finalement pas si importantes que veulent le faire accroire les recourants. S’il est indéniable que, compte tenu du contexte migratoire actuel, la question des réfugiés est d’une importance politique considérable, l’enjeu découlant de l’application de l’art. 2 al. 1 let. b OAMal aux requérants d’asile en Suisse ne saurait se voir accorder la même importance politique. Cette question est certes sensible mais ne concerne qu’un cercle de personnes somme toute limité. Au regard du nombre de personnes visées par l’obligation d’assurance de l’art. 3 al. 1 LAMal (soit toutes celles domiciliées en Suisse, c’est-à-dire plus de huit millions d’individus), le nombre de requérants d’asile soumis à l’obligation d’assurance en vertu de l’art. 1 al. 2 let. c OAMal doit être qualifié de faible (15’255 en 2018; 14’269 en 2019 selon des communiqués du SEM des 1er février 2019 et 31 janvier 2020 consulté sur le site internet du SEM [ www.sem.admin.ch]) et celui de requérants d’asile venant en Suisse essentiellement pour se faire soigner encore plus faible. La réglementation litigieuse n’empêche de surcroît aucunement une bonne application de la LAsi dans la mesure où cette loi concerne toute personne qui demande à la Suisse de la protéger contre des persécutions (art. 18 LAsi). On ne peut en outre pas parler d’ouverture d’une brèche importante dans le système suisse de sécurité sociale dès lors que, d’une part, il serait contraire au principe de la solidarité de permettre à quiconque de bénéficier d’un système de santé financé en grande partie par les personnes visées à l’art. 3 al. 1 LAMal sans jamais avoir cotisé et que, d’autre part, il est toujours possible à une personne atteinte dans sa santé d’obtenir un permis humanitaire de courte durée afin de se faire soigner.

Ces considérations permettent donc de conclure que l’art. 2 al. 1 let. b OAMal a été édicté sur la base de délégations de compétences valables.

 

L’art. 7 al. 5 OAMal figure dans la section 2 de l’OAMal qui traite du début et de la fin de l’assurance des personnes tenues de s’assurer conformément à la section 1 de l’OAMal. Il détermine concrètement le moment où interviennent l’affiliation à l’assurance obligatoire des soins ainsi que le début et la fin de la couverture d’assurance des personnes visées par l’art. 1 al. 2 let. c OAMal. Il ne fait pas explicitement allusion à une interdiction de procéder à un examen préjudiciel d’une demande d’asile. Il est par ailleurs peu vraisemblable que l’on puisse en déduire implicitement une telle interdiction. La jurisprudence déjà mentionnée conditionne en effet la possibilité d’analyser à titre préjudiciel certaines questions ressortissant à d’autres domaines du droit à l’absence de “règles spéciales contraires”. Or, pour justifier la restriction d’une telle possibilité, il paraît indispensable que la règle spéciale soit édictée de manière claire et univoque. Tel n’est de toute évidence pas le cas en l’espèce. Certes, la disposition réglementaire invoquée prévoit un système d’annonce qui intervient temporellement bien avant la fin de la procédure d’asile. Dans la mesure où le législateur a toutefois voulu permettre au Conseil fédéral d’étendre l’obligation d’assurance à certaines catégories de personnes non domiciliées en Suisse et d’exclure de cette obligation certaines catégories de personnes domiciliées en Suisse, il paraît raisonnable de penser que le Conseil fédéral n’a pas pu vouloir déterminer quand une personne devait être assurée avant même de savoir si elle devait être assurée. Outre le fait qu’un tel système institutionnaliserait les abus de droit (sur cette notion, cf. notamment ATF 143 III 279 consid. 3.1 p. 281 et les références), il contreviendrait aux objectifs principaux de la LAMal que sont la garantie de soins de haute qualité aux prix les plus bas et le renforcement du principe de la solidarité (cf. consid. 7.4 supra). Il apparaît ainsi que l’interprétation que veulent faire les recourants de l’art. 7 al. 5 OAMal ne remet pas véritablement en cause celle de la juridiction cantonale selon laquelle l’exclusion de l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie prévue à l’art. 2 al. 1 let. b OAMal s’applique aussi aux personnes visées par l’art. 1 al. 2 let. c OAMal et, par conséquent, autorise un examen préjudiciel des motifs de la demande d’asile. Elle n’est en tout cas pas décisive.

 

Sur la base de l’art. 3 al. 2 LAMal, le Conseil fédéral a étendu l’obligation d’assurance aux personnes qui ont déposé une demande d’asile en Suisse conformément à l’art. 18 LAsi. Selon l’art. 82a LAsi, les cantons qui se sont vu attribuer des requérants d’asile en vertu de l’art. 27 LAsi peuvent directement ou par le biais d’un tiers leur fournir l’assistance sociale nécessaire pour ce qui concerne les soins de santé par la souscription d’une assurance-maladie. Ils peuvent aussi limiter le choix des assureurs et des fournisseurs de prestations. Le canton de Vaud a concrétisé ces délégations de compétences dans la loi du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RS VD 142.21). L’art. 35 LARA désigne l’EVAM pour représenter les demandeurs d’asile dans le système d’affiliation de l’assurance-maladie obligatoire. Il ressort donc de ce qui précède que la marge de manœuvre accordée aux cantons par le législateur fédéral se limite à des mesures d’ordre organisationnel visant à une meilleure maîtrise des coûts. Le seul fait que le contrat d’assurance soit conclu par le canton ou par l’autorité désignée par lui ne saurait faire obstacle au fait que la personne visée par ce contrat doit impérativement remplir les conditions d’affiliation pour pouvoir bénéficier de la couverture d’assurance prévue par ledit contrat. Ainsi, si le système mis en place par le droit fédéral et le droit cantonal vaudois en l’occurrence peut certes être qualifié de spécifique aux requérants d’asile (et à d’autres personnes à protéger), il ne permet toutefois pas de conclure que le seul fait d’avoir formellement déposé une demande d’asile suffit pour ne pas appliquer l’exception de l’art. 2 al. 1 let. b OAMal.

 

L’assujettissement – en l’occurrence au sens de l’art. 3 LAMal qui vise à définir le cercle des personnes assurées obligatoirement à un système de santé déterminé – a forcément des répercussions sur les coûts engendrés par ce système (dans le sens où plus le nombre de bénéficiaires est élevé, plus les coûts le seront également) sans pour autant avoir pour but d’en assurer la maîtrise. La réciproque n’est toutefois pas nécessairement vraie. Une règle qui vise spécifiquement la maîtrise des coûts n’a pas automatiquement pour objectif de définir le cercle des bénéficiaires. Tel est le cas en l’espèce comme l’a dûment relevé la juridiction cantonale. Il ressort clairement du Message du 4 septembre 2002 concernant la modification de la loi sur l’asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants que les propositions du Conseil fédéral (concrétisées à l’art. 82a LAsi) visant à permettre aux cantons de limiter les personnes désignées à l’art. 1 al. 2 let. c OAMal dans le choix de leur assureur ou de leurs fournisseurs de prestations avaient pour but exclusif de maîtriser les coûts de la santé dans le domaine de l’asile (FF 2002 I 6359, n° 2.5 p. 6431), c’est-à-dire d’élaborer dans le cadre de la tradition humanitaire de la Suisse des solutions adaptées qui ne constituent pas une charge financière et administrative démesurée pour les cantons et les assureurs (FF 2002 I 6359, n° 2.5.1 p. 6431). L’objectif n’était pas de modifier d’une quelconque manière le cercle des personnes assujetties à l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie. Il ne saurait donc être déduit de la seule absence de mention, dans les travaux préparatoires, de la possibilité d’exclure les demandeurs d’asile de l’assurance-maladie la volonté du législateur de constituer un régime spécifique à cette catégorie de personnes contraire à celui mis en place sur la base de l’art. 3 LAMal.

 

L’obligation d’assurance a été introduite pour garantir la solidarité entre les personnes malades et celles qui sont en bonne santé et que, dans cette optique, il était logique que les exceptions à l’obligation d’assurance et, par conséquent, à l’appartenance à une communauté solidaire devaient être définies de manière restrictive (ATF 132 V 310 consid. 4.3 p. 313 s.; 129 V 77 consid. 4.2 p. 78). Le fait que la liste d’exception figurant à l’art. 2 al. 1 OAMal ne mentionne pas expressément les demandeurs d’asile ne signifie pas pour autant qu’une personne ayant formellement requis l’asile en Suisse mais dont la demande repose uniquement sur des motifs de santé ne puisse tomber sous le coup de l’art. 2 al. 1 let. b OAMal. Le caractère restrictif de la définition des exceptions au regard du principe de la solidarité ne signifie effectivement pas que la liste de ces dernières doit être exhaustive mais seulement qu’une exception ne doit pas porter atteinte à la communauté solidaire des personnes obligatoirement assurées (soit toutes celles domiciliées en Suisse), en exceptant toute une catégorie de personnes en bonne santé au détriment des malades et inversement. Faire une exception à l’obligation d’assurance pour les personnes ayant formellement requis l’asile en Suisse mais dont la demande repose uniquement sur des motifs de santé ne lèse pas le principe de la solidarité dès lors qu’un requérant d’asile n’a pas de domicile en Suisse et qu’une telle exception ne touche qu’un nombre relativement peu élevé de personnes qui ne bénéficieraient ainsi pas de tous les avantages d’un système de santé pour lesquels elles se verraient exemptées de l’obligation de cotiser.

 

Le TF rejette les recours de A.__ et B.__.

 

 

Arrêt 9C_388/2019+9C_389/2019 consultable ici

 

 

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