Rapport de recherche no 1/20 « Conditions pour réduire le dommage dans l’assurance-invalidité »

Rapport de recherche « Conditions pour réduire le dommage dans l’assurance-invalidité »

 

Rapport complet disponible ici (en allemand avec des résumés en français, italien et anglais)

 

Avant-propos de l’Office fédéral des assurances sociales

Depuis la 5e révision de la loi sur l’assurance-invalidité (LAI), cette assurance suit le principe selon lequel « la réadaptation prime la rente » ; elle applique donc une approche résolument axée sur la réadaptation. Une telle approche est également attendue des assurés : en vertu de la LAI, l’assuré doit en effet entreprendre tout ce qui peut être raisonnablement exigé de lui pour réduire la durée et l’étendue de son incapacité de gain et pour empêcher la survenance d’une invalidité ; c’est ce que la jurisprudence désigne par le terme d’obligation de réduire le dommage. Pour garantir que ces efforts soient faits, l’office AI peut assortir la prestation octroyée, par exemple une mesure de réadaptation ou une rente, d’une ou plusieurs conditions. Si l’assuré ne les respecte pas, l’office AI peut prononcer une sanction, sous forme de réduction ou de suspension des prestations.

Aucun état des lieux systématique n’a été réalisé jusqu’ici sur les conditions relatives à cette obligation. Ni leur mise en œuvre ni leurs effets n’ont fait non plus l’objet d’une analyse détaillée. C’est ce que s’attache à faire le présent rapport. Il aborde la question sous plusieurs angles et répond notamment aux questions suivantes : À quelle fréquence, selon quels principes et à l’égard de quels assurés les offices AI émettent-ils des conditions pour réduire la durée et l’étendue de l’incapacité de gain ? Comment ces conditions sont-elles perçues par les différents acteurs, y compris par les assurés concernés ? Quels sont les effets de ces conditions ?

Le rapport montre que cet instrument n’est que rarement utilisé. Cependant, la pratique des offices AI en la matière est très variable et les modalités de mise en œuvre sont réglées différemment d’un office AI à l’autre. Les offices ont tendance à ne poser des conditions que lorsque des moyens plus modérés pour encourager l’assuré à participer activement à une mesure de réadaptation ou à suivre un traitement médical (par exemple, des accords oraux et écrits ou des plans d’intégration) n’ont pas porté leurs fruits. L’examen du profil des assurés montre que ce sont avant tout des jeunes atteints dans leur santé psychique qui se voient imposer de telles conditions : il est généralement exigé d’eux qu’ils participent activement à une mesure de réadaptation ou qu’ils suivent un traitement psychiatrique ou une psychothérapie. De plus, la participation à des mesures de réadaptation implique souvent l’abstinence totale de toute substance addictive.

Les résultats obtenus et les connaissances acquises grâce au présent rapport de recherche constituent une première base de discussion pour l’OFAS et les offices AI, en vue d’optimiser la pratique en matière de conditions relatives à l’obligation de réduire le dommage, et de l’appliquer.

 

 

Résumé en français

Le droit suisse des assurances sociales oblige l’assuré à entreprendre tout ce qui peut être raisonnablement exigé de lui pour réduire la durée et l’étendue de son incapacité de travail et pour empêcher la survenance d’une invalidité (art. 21, al. 4, LPGA ; art 7, al. 1, LAI). Le principe de l’obligation de réduire le dommage se concrétise notamment dans le fait que l’office AI peut assortir l’octroi d’une prestation (rente, mesure de réinsertion par ex.) de conditions. Il oblige donc l’assuré à adopter un certain comportement, que l’office AI juge propre à réduire le dommage relevant du droit des assurances (par ex. suivre un traitement médical). Le comportement imposé à l’assuré doit être proportionné et raisonnablement exigible. Les conditions émises à l’octroi de prestations de l’AI dans le cadre de l’obligation de réduire le dommage sont formulées sous la forme d’une injonction écrite, qui en décrit les termes, fixe un délai adéquat et signale les suites juridiques de leur non-observation (mise en demeure et délai de réflexion). Si l’assuré ne respecte pas les conditions qui lui sont imposées, l’office AI peut le sanctionner en réduisant ou refusant la prestation. La décision correspondante est susceptible de recours, l’injonction écrite ne l’est pas.

 

Questions et méthodologie de l’étude

Les auteurs de la présente étude, conduite à la demande de l’OFAS, ont examiné la question de savoir à quelle fréquence, dans quelles situations et comment les offices AI recourent à pareilles conditions pour réduire le dommage, et quels effets cet instrument déploie.

Pour avoir une vue d’ensemble de la situation à l’échelle de la Suisse, ils se sont fondés d’une part sur un sondage réalisé en ligne auprès des offices AI cantonaux, de l’autre sur une analyse statistique de la fréquence des conditions visant à réduire le dommage et de la caractérisation des groupes cibles. Les auteurs ont utilisé pour ce faire des données du registre AI et – dans la mesure où elles existaient – des données individuelles des offices AI sur les conditions. Partant de là, ils ont sélectionné quatre offices AI afin de procéder à des examens plus poussés. Ces derniers ont consisté dans une analyse quantitative du déroulement de 206 cas dans lesquels des conditions visant à réduire le dommage avaient été imposées aux assurés. En complément, les auteurs de l’étude ont interrogé par écrit une partie de ces assurés. Enfin, dernier volet, ils ont examiné plus précisément la manière dont les quatre offices AI mettent les conditions en œuvre au moyen d’une analyse documentaire, d’échanges d’information et d’un entretien en groupe avec chacun d’entre eux, et discuté des modes opératoires qui ont prouvé leur efficacité.

 

État des lieux

  • Les conditions visant à réduire le dommage sont rares : les offices AI imposent rarement des conditions, leur part dans le total des versements de prestations AI dans le domaine des rentes ou de la réadaptation (mesures d’ordre professionnel MOP, mesures de réinsertion MR) s’élève à 1,9% par an. La proportion varie toutefois considérablement d’un canton à l’autre, de 0,1% à 3,5%. Comme une personne peut se voir imposer plusieurs conditions, la part des personnes percevant une prestation AI qui sont concernées est légèrement inférieure, avec 1,7%. Selon les estimations des cantons, jusqu’à un tiers des conditions sont fixées avant même qu’une prestation ne soit accordée, mais il n’existe aucune donnée sur le sujet. Mesurée à l’aune des bénéficiaires de prestations, la part des personnes soumises à condition pourrait atteindre 2,5%.
  • Les conditions portent souvent sur la participation active à la réadaptation ou à un traitement psychiatrique ou psychologique : les termes des conditions imposées dans le cadre de rentes ou de mesures de réadaptation se distinguent considérablement les uns des autres. Dans le domaine de la réadaptation, plus de deux tiers des conditions visent une participation active à la mesure de réadaptation. Il s’agit le plus souvent d’assurer que l’intéressé participera bel et bien à la mesure. En deuxième position, on trouve les conditions relatives à un traitement psychiatrique ou psychologique. Environ 1/5e des conditions fixées dans le domaine de la réadaptation concerne le comportement en matière de santé. L’objectif est souvent l’abstinence. Dans le domaine des rentes, les conditions portent dans les trois quarts des cas sur des traitements psychiatriques ou psychologiques. Il s’agit le plus souvent de thérapies ambulatoires, sans prise de médicaments, suivies de thérapies ambulatoires associées à la prise de médicaments. Les thérapies dispensées en institution sont plus rares. Les autres conditions médicales telles que traitement médicamenteux indépendante du traitement psychiatrique ou psychologique ou de la chirurgie, représentent une part d’un pour cent de toutes les conditions et sont donc très rares.
  • Des conditions sont surtout imposées aux personnes les plus jeunes atteintes dans leur santé psychique : les troubles psychiques sont la cause la plus fréquente des conditions imposées. 77% des personnes concernées dans le domaine des rentes et 54% de celles qui le sont dans le domaine de la réadaptation sont atteintes dans leur santé psychique, alors que ces personnes représentent respectivement 46% et 45% de tous les bénéficiaires de prestations dans les deux domaines. Ce sont les personnes souffrant d’un handicap psychique qui se voient le plus fréquemment imposer des conditions. La fréquence des handicaps psychiques ayant augmenté ces dernières années, l’inclusion des conditions dans les études qui seront réalisées dans ce domaine pourraient être riches d’enseignements. En deuxième position, on trouve comme cause d’imposition de conditions les handicaps physiques (25% des conditions pour les MOP/MR, 11% des conditions pour les rentes). Ces proportions se situent toutefois au-dessous des parts des handicaps physiques parmi les bénéficiaires de prestations (30% pour les bénéficiaires de MOP/MR, 24% pour les bénéficiaires de rente).

Les personnes les plus touchées par des conditions sont âgées de 25 à 44 ans : 47% des personnes concernées dans le domaine des rentes et 39% de celles qui le sont dans le domaine de la réadaptation appartiennent à ce groupe d’âges. En comparaison, sur le total des bénéficiaires de MOP/MR, 24% sont âgés de 25 à 44 ans, et ils sont 36% chez les bénéficiaires d’une rente. Dans le domaine de la réadaptation, les jeunes adultes (18 à 24 ans) sont aussi légèrement surreprésentés par des conditions avec une part de 35%. Leur groupe d’âges représente 32% de l’ensemble des bénéficiaires de MOP/MR.

Les hommes sont légèrement plus souvent visés par des conditions que les femmes dans le domaine de la réadaptation en comparaison de la part qu’ils représentant dans le total des bénéficiaires (66% vs. 60%). Dans le domaine des rentes, les deux sexes sont à peu près à égalité. Les étrangers par une condition sont légèrement surreprésentés par rapport à leur proportion dans l’ensemble, aussi bien dans le domaine des rentes (28% vs. 22%) que dans celui de la réadaptation (26% vs. 23%).

 

Mise en œuvre et méthodes éprouvées

  • Les conditions visant à réduire le dommage ne sont pas faciles à appliquer : la grande majorité des offices AI qualifient de plutôt exigeant, pour le moins, d’apprécier à l’avance si telle ou telle condition apportera une amélioration substantielle (par ex. une amélioration de la capacité de travailler qui influe sur la rente). Ils ressentent pour la plupart comme exigeant d’assurer un maniement uniforme et adapté, de fixer comme condition un degré de concrétisation adéquat et de contrôler si une condition est respectée, tout comme d’associer l’assuré ou le médecin traitant.
  • Différences notables dans la mise en œuvre : il existe de grandes différences entre les offices AI et entre le domaine de la réadaptation et celui des rentes dans la manière de mettre en œuvre les conditions. C’est particulièrement vrai pour l’association de l’assuré, du médecin traitant dans le cas des conditions médicales ou du partenaire chargé de l’exécution dans celui des mesures de réadaptation. Quelques offices AI fixent parfois des conditions visant à réduire le dommage avant même d’accorder une prestation à un assuré, d’autres l’excluent explicitement.
  • Mesures visant à assurer la qualité, en particulier lors de l’estimation de l’exigibilité raisonnable et de la proportionnalité : les quatre offices AI examinés appliquent une série de mesures pour assurer une bonne qualité du maniement de l’obligation de réduire les dommages. Il s’agit en particulier d’outils écrits d’aide à la décision, de formations spécifiques pour les collaborateurs ou de l’application du principe du double contrôle. Un (grand) office AI délègue les cas dans lesquels il en va de l’obligation de réduire les dommages à des spécialistes spécialement formés à cet effet.
  • Stratégies de « convaincre de l’assuré », en particulier dans la réadaptation : dans le domaine de la réadaptation, il existe plusieurs méthodes pour « convaincre » l’assuré de suivre une mesure visant à réduire le dommage. Mise en demeure et délai de réflexion n’ont tendance à être utilisés que si les moyens plus « doux » d’encourager la participation active à une mesure de réadaptation ont échoué. Il s’avère être un avantage d’associer au processus le partenaire chargé de l’exécution et le médecin traitant. Cette manière de faire a aussi prouvé son utilité dans le domaine des rentes dans l’un des quatre offices AI examinés.
  • Contrôle adapté du respect des conditions : il est possible d’adapter au cas par cas la souplesse ou la sévérité du contrôle de l’observation d’une condition lorsqu’on a bien observé le comportement passé de l’assuré et qu’on sait précisément ce dont il souffre. Trouver le bon équilibre entre confiance et contrôle est un facteur important pour le succès de la réduction du dommage. Les formes de contrôle appliquées dépendent largement de la nature de la condition. Le contrôle a tendance à être étroit dans le cas de conditions liées à l’abstinence (alcool ou drogues illégales), il est plus limité dans le cas des traitements psychiatriques ou psychologiques.

 

Effets

  • Les assurés comprennent les conditions, mais sont parfois surpris : le sondage des assurés montre qu’une grande majorité d’entre eux comprend en principe les termes de la condition. Un quart des personnes interrogées ont toutefois été surprises de se voir imposer une condition visant à réduire le dommage. Plus de la moitié des personnes interrogées se sont senties mises sous pression. Elles ont en effet un avis partagé sur le délai fixé par l’office AI pour l’observation de la condition.
  • Les conditions sont respectées par la moitié des assurés : l’analyse des dossiers a abouti au résultat que les conditions visant à réduire le dommage ont été respectées dans environ la moitié des cas examinés, même s’il existe des différences considérables entre le domaine de la réadaptation et le domaine des rentes. Dans le domaine de la réadaptation, les conditions sont plus ou moins observées dans quelque 57% des cas en moyenne. Dans le domaine des rentes, elles le sont bien plus, avec environ les trois quarts des cas, plus ou moins intensément là aussi.

Dans l’ensemble, les offices AI ont pris des sanctions pour environ les trois quarts des assurés qui ne respectaient pas ou que partiellement une condition. Dans le domaine de la réadaptation, 81% des personnes dans ce cas ont été sanctionnées, elles ont été 57% dans le domaine des rentes. Six assurés ont fait recours contre la sanction décidée. Seul l’un d’entre eux a obtenu gain de cause.

  • Les conditions sont surtout efficaces dans le domaine de la réadaptation : l’analyse des dossiers a montré que l’observation de la condition déploie surtout des effets dans le domaine de la réadaptation. Plus de la moitié des personnes (57%) ayant respecté tout ou partie de la condition qui leur était imposée ont poursuivi leur formation ou l’ont terminée. Dans le domaine des rentes, par contre, on a constaté une réduction du degré d’invalidité chez seulement 12% des assurés.

Du point de vue des assurés interrogés par écrit, les effets des conditions sont plutôt faibles. Plus que deux cinquièmes d’entre eux sont d’avis que la condition n’a servi à rien. Ils indiquent en second lieu avoir vécu la condition comme une charge psychique. Il est aussi frappant de noter que les personnes interrogées évoquent plus souvent une dégradation qu’une amélioration de leur état de santé en raison de la condition.

 

Bilan

Les offices AI ne fixent des conditions visant à réduire le dommage que dans de rares cas. L’application de cet instrument est exigeante, mais les offices AI parviennent tout à fait à y recourir efficacement. Il existe des différences notables entre les offices AI dans la fréquence, la manière de mettre en œuvre et les effets des conditions. La comparaison entre le domaine de la réadaptation et celui des rentes montre que si le but des conditions varie, leur mise en œuvre et leurs effets diffèrent tout autant.

  • Dans le domaine de la réadaptation, la réduction des dommages vise une participation active, motivée, aux mesures de réadaptation qui ont été prises. Bien connaitre l’assuré permet d’adapter le degré de son association et du contrôle quand il en va d’obtenir le comportement exigé. L’office AI n’a tendance à recourir à la mise en demeure et au délai de réflexion, avec condition formelle, que lorsque les stratégies plus « douces » n’ont pas permis d’obtenir le comportement visé. En comparaison, la condition n’est alors que rarement observée. Lorsqu’elle l’est, il assez probable que l’assuré poursuivra la mesure de réadaptation, voir la mènera jusqu’à son terme.
  • Dans le domaine des rentes, les conditions telles que, de manière typique, un traitement psychiatrique ou psychologique, visent un meilleur état de santé et un degré d’invalidité plus faible de l’assuré. Les tentatives faites auparavant pour fidéliser ce dernier à la mesure envisagée sont rares et le contrôle de la mise en œuvre plutôt faible ; le SMR ou l’office AI fait parfois appel au médecin traitant. Il est certes relativement fréquent que les assurés respectent les conditions, mais l’amélioration espérée par l’office AI se produit beaucoup plus rarement que dans le cas des conditions imposées lors de mesures de réadaptation.

Les données réunies au sujet des conditions, dans le cadre de ce projet de recherche, pourront peut-être servir dans quelques années pour mesurer les effets à long terme de la perception de prestations et de la participation au marché de l’emploi. Les différences d’application existant entre les cantons sont considérables et évoluent avec le temps. Le fait qu’une partie des conditions ne peut être identifiée, parce qu’elles sont imposées avant même qu’une prestation ne soit accordée, tend à indiquer qu’une saisie uniforme des conditions simplifierait les futures analyses faites dans ce domaine.

 

 

Rapport « Auflagen zur Leistungsgewährung im Rahmen der Schadenminderungspflicht der Invalidenversicherung »  disponible ici (en allemand avec des résumés en français, italien et anglais)

 

 

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