2C_32/2017 (f) du 22.12.2017 – Retrait de l’autorisation d’exploiter une institution de santé pour les départements “psychiatrie” et “expertises” / Proportionnalité de la mesure – Intérêt personnel de la clinique vs intérêt public

Arrêt du Tribunal fédéral 2C_32/2017 (f) du 22.12.2017

 

Consultable ici : http://bit.ly/2Fa5DIJ

 

Retrait temporaire de l’autorisation d’exploiter une institution de santé pour les départements “psychiatrie” et “expertises”

Proportionnalité de la mesure / Intérêt personnel de la clinique vs intérêt public

 

Le but de la société X.__ SA (ci-après : la clinique) est “l’exploitation d’un centre de traitement et d’expertises médicales”. La clinique a été autorisée à exploiter un établissement médical psychiatrique à Genève, aussi longtemps que le Docteur Y.__ en assumerait les fonctions de médecin répondant. La durée maximale de traitement ininterrompu a été limitée à quarante-huit heures, soit deux nuits consécutives au maximum.

La clinique est composée de trois départements indépendants. Le “département psychiatrie” est dédié aux soins psychiatriques semi-hospitaliers. Le “département expertises” est un cabinet de groupe effectuant des expertises pluridisciplinaires dans toutes les spécialités médicales, sur mandats de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) dans le domaine de l’assurance-invalidité, ainsi que d’assureurs-accidents ou d’assureurs-maladie. Le “département soins ambulatoires” est consacré aux soins relevant de la chirurgie et de l’otorhinolaryngologie. Ces soins représentent environ 3 à 4% des activités de la clinique, les expertises en constituant le solde. Le “département psychiatrie” n’a jamais déployé la moindre activité.

Au cours du premier semestre de l’année 2011, un litige est survenu entre la clinique et le Docteur Z.__, spécialiste FMH en psychiatrie et psychothérapie. Depuis 2006, celui-ci s’était vu confier la réalisation d’expertises pour le compte de la clinique. A la suite d’une note adressée par le Service du médecin cantonal de la République et canton de Genève (ci-après : le Service), relative à l’absence d’autorisations de pratiquer de certains médecins travaillant pour la clinique, la Commission genevoise de surveillance des professions de la santé et des droits des patients (ci-après : la Commission) a ouvert une procédure administrative contre la clinique. Le Docteur Z.__ a notamment informé la Commission du fait que ses rapports d’expertise avaient, à compter de 2010, fait l’objet, sous la responsabilité du Docteur Y.__, de modifications importantes sans son accord. Il avait dès lors refusé de les signer. Le 07.10.2011, le bureau de la Commission a ouvert une procédure administrative contre le Docteur Y.__. Par préavis du 30.04.2015, elle a transmis la cause au Département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé de la République et canton de Genève (ci-après : le Département), comme objet de sa compétence en raison de la gravité des comportements constatés et de la sanction à laquelle la clinique s’exposait. Par arrêté du 25.06.2015, le Département a retiré à la clinique l’autorisation d’exploiter une institution de santé pour une durée de trois mois.

 

Procédure cantonale (arrêt ATA/967/2016 – consultable ici : http://bit.ly/2oF2q9G)

Par jugement du 15.11.2016, rejet du recours par la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après : la Cour de justice).

 

TF

Etablissement arbitraire des faits

Selon le TF, il est des plus douteux que les principes de la présomption d’innocence et “in dubio pro reo” s’appliquent à la présente procédure. En tout état de cause, dans la mesure où ces principes sont invoqués en relation avec l’appréciation des preuves, ils se confondent en définitive avec celui d’appréciation arbitraire des preuves (cf. arrêts 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 4.2; 2C_1022/2011 du 22 juin 2012 consid. 6.1, non publié in ATF 138 I 367).

La Cour de justice n’a pas exclu que les modifications des expertises du Docteur Z.__ aient initialement pu être validées par celui-ci. Elle a toutefois considéré que ce médecin était, à tout le moins, revenu sur ces validations à compter du moment où il avait manifesté sa volonté de vérifier le bien-fondé des modifications ou son désaccord avec celles-ci, en refusant de signer les rapports d’expertise litigieux.

Il ressort des constatations de fait de l’autorité cantonale que le Docteur Y.__ a reconnu avoir modifié des expertises sans avoir vu les expertisés, afin de ne pas les déranger six mois après la première expertise et ne pas avoir à établir de nouveaux rapports d’expertise. Le Docteur Y.__ a également expliqué avoir procédé à des modifications, afin de répondre aux critères de qualité jurisprudentiels des expertises et de “faire justice à la personne vue en expertise en ne lui collant pas un diagnostic loin d’être prouvé et laissant facilement voir que cela pouvait se discuter”. Il a précisé avoir pris sur lui de “finir” les rapports du Docteur Z.__ et de “ne pas laisser passer des choses qui seraient manifestement erronées”, dès lors qu’il signait “sous sa responsabilité”. Cela étant, il n’apparaît pas plausible que le Docteur Y.__ ait modifié et signé des rapports d’expertise que l’expert s’était justement refusé à signer lui-même dans un but autre que celui de les adresser aux mandants de la clinique.

En outre, la clinique ne prétend ni ne démontre, avoir allégué ou collaboré à établir, devant les instances précédentes, que les expertises litigieuses munies de la signature du Docteur Y.__ auraient été transmises à ses mandants dans une version non modifiée. Enfin, ni la clinique ni le Docteur Y.__ n’ont, y compris devant le Tribunal fédéral, jamais formellement contesté que les versions finales des expertises litigieuses transmises aux assureurs avaient été modifiées.

Dans ces circonstances, l’établissement et l’appréciation des faits par la Cour de justice ne sauraient être qualifiés d’insoutenables, étant précisé que la clinique n’a pas nié, devant le Tribunal fédéral, le caractère substantiel des modifications opérées.

 

Secret médical et protection des données

La clinique soutient que la Cour de justice aurait retenu à tort l’absence, au sein de la clinique, de toutes mesures nécessaires à la garantie du secret médical et de la protection des données. En réalité, la Cour de justice s’est limitée à constater que l’usage d’une adresse de courrier électronique non sécurisée par le Docteur Z.__ lors de ses échanges avec la clinique laissait craindre, à défaut d’autres éléments fournis par celle-ci, des manquements. La Cour de justice n’a en outre pas considéré que la clinique ou le Docteur Y.__ aurait violé le secret médical ou la protection des données. Le grief de la clinique tombe dès lors à faux.

 

Liberté économique

Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229 s. et les références citées). En tant qu’elle retire temporairement le droit d’exploiter une institution de santé, la mesure litigieuse porte atteinte à la liberté économique de la clinique garantie par l’art. 27 Cst. Il faut donc examiner si la restriction en cause remplit les conditions de l’art. 36 Cst., étant rappelé que le Tribunal fédéral s’impose une certaine retenue lorsqu’il s’agit d’apprécier des circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181 s.; arrêt 2C_1017/2011 du 8 mai 2012 consid. 5.1).

Conformément à l’art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l’essence du droit en question (al. 4).

Les restrictions graves à une liberté nécessitent une réglementation expresse dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées). Savoir si une restriction à un droit fondamental est grave s’apprécie en fonction de critères objectifs (ATF 139 I 280 consid. 5.2 p. 285 s.). Selon la jurisprudence, le Tribunal fédéral revoit l’interprétation et l’application du droit cantonal effectuées par les autorités cantonales sous l’angle restreint de l’arbitraire lorsque l’atteinte à une liberté constitutionnelle n’est pas particulièrement grave (ATF 125 I 417 consid. 4c p. 423; 124 I 25 consid. 4a p. 32; arrêt 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 4.2). En revanche, lorsque la restriction est grave, le Tribunal fédéral examine la base légale cantonale avec une pleine cognition (ATF 142 I 121 consid. 3.3 p. 125). En outre, en cas de restriction grave, le Tribunal fédéral examine également librement et avec plein pouvoir d’examen si l’exigence de l’intérêt public et le principe de la proportionnalité sont respectés. Il laisse cependant une certaine liberté à l’autorité disciplinaire dans le choix de la sanction à prononcer, à condition qu’elle respecte le principe de la proportionnalité (cf. arrêt 2C_500/2012 du 22 novembre 2012 consid. 3.2). Ce principe exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 135 I 233 consid. 3.1 p. 245 s.; 134 I 221 consid. 3.3 p. 227).

En l’occurrence, par le retrait de l’autorisation d’exploiter une institution de santé pour une durée de trois mois prononcé à l’encontre de la clinique, celle-ci se voit empêchée d’exercer toute activité, que ce soit dans son “département psychiatrie”, son “département expertises” ou son “département soins ambulatoires”. Sur le vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue dans des causes où l’exercice d’une activité lucrative était exclue définitivement (cf. arrêt 2C_500/2012 du 22 novembre 2012 consid. 3.2) ou pour une durée relativement semblable (cf. arrêts 2P.238/2006 du 11 janvier 2007 consid. 2.2; 2P.281/2003 du 19 mars 2004 consid. 3.1), il convient de retenir que la sanction litigieuse constitue une restriction grave de la liberté économique de la clinique (pour d’autres exemples, cf. arrêts 2P.301/2005 du 23 juin 2006 consid. 2.3; 2P.133/2003 du 28 juillet 2003 consid. 4).

La conclusion qui précède a pour conséquence que le Tribunal fédéral ne se limite pas dans son examen et revoit avec une pleine cognition la base légale cantonale, le principe de la proportionnalité et l’exigence de l’intérêt public.

Selon le TF, l’art. 130 LS/GE constitue une base légale suffisante permettant de prononcer le retrait de l’autorisation de la clinique dans la présente cause.

Le but de l’autorisation à laquelle sont soumises les institutions de santé est de protéger la santé des patients et de la population et de garantir des soins appropriés de qualité (art. 101 al. 1 LS/GE). Il s’agit là de l’intérêt public en cause. On ne voit pas en quoi la clinique considère que la sanction ne poursuivrait aucun intérêt public. Au contraire, elle permet d’assurer à la population, et plus spécifiquement aux patients, que l’institution de santé de la clinique remplit les exigences posées par la loi et qu’elle ne va pas mettre en danger leur santé ou prodiguer des soins qui ne seraient pas appropriés. En outre, il convient également de relever que les expertises pratiquées auprès de la clinique ont un poids déterminant pour de nombreux justiciables et qu’il doit être attendu que ces expertises soient rendues dans les règles de l’art. Il existe un intérêt public manifeste à ce que des acteurs intervenant dans des procédures administratives en tant qu’experts, et qui au demeurant facturent d’important montants à charge de la collectivité, rendent des expertises dans lesquelles l’administré et l’autorité peuvent avoir pleine confiance, ces derniers n’étant le plus souvent pas des spécialistes des domaines en cause.

 

Proportionnalité de la mesure

De l’arrêt entrepris, il ressort que le Docteur Y.__ a modifié (notamment sur des points non négligeables et en particulier des diagnostics) et signé des dizaines d’expertises sans avoir vu les expertisés et sans l’accord de l’expert. Les conclusions qu’en a tiré la Cour de justice, c’est-à-dire que le comportement du Docteur Y.__ était inadmissible et qu’il constituait un manquement au devoir professionnel, ne peuvent être que confirmées.

On relèvera d’emblée qu’il ressort de l’arrêt entrepris que le Docteur Y.__ était le responsable médical du “département psychiatrie” et du “département expertise” de la clinique et en particulier que, par son comportement, ce médecin ne s’acquittait pas, de manière grave et répétée, de ses devoirs découlant de la LS/GE (art. 130 al. 1 let. b LS/GE), raison pour laquelle l’autorisation d’exploiter devait être retirée. L’arrêt ne traite en revanche aucunement du “département soins ambulatoires”. Aucun fait retenu par la Cour de justice ne traite de l’organisation et du fonctionnement de ce dernier département et il ne ressort en particulier pas de l’arrêt contesté le fait de savoir si le Docteur Y.__ avait également une fonction de responsable dans ce département qui pourrait conduire à l’application d’une sanction prévue par l’art. 130 al. 1 LS/GE.

Par conséquent, en tant que le recours concerne le “département soins ambulatoires”, il doit être admis et la cause doit être renvoyée à l’autorité précédente, afin qu’elle examine s’il existe des éléments de fait suffisants permettant de retirer l’autorisation pour ce département sur la base de l’art. 130 LS/GE.

S’agissant des deux autres départements, un retrait pour trois mois de l’autorisation de les exploiter, alors que le Docteur Y.__ en était le responsable, est sans conteste une mesure apte à mettre un terme aux risques encourus par les patients et clients de la clinique, à tout le moins durant la période en cause.

Certes, la sanction prononcée contre la clinique n’est pas la moins incisive qu’il soit. Toutefois, au vu des très importants manquements dans la gestion de l’institution de santé et en particulier des graves violations des devoirs professionnels incombant à une personne responsable d’un tel établissement, une mesure de retrait de trois mois de l’autorisation d’exploiter n’est aucunement une mesure qu’il conviendrait de considérer comme étant disproportionnée car trop incisive. Il faut d’ailleurs également relever qu’en prononçant cette sanction, l’autorité s’est limitée à trois mois de retrait, alors qu’il n’aurait pas été exclu de prendre une mesure plus contraignante.

Finalement, l’intérêt personnel de la clinique, qu’il ne faut certes pas minimiser, ne saurait l’emporter sur l’intérêt public à ce qu’une institution de santé soit gérée dans le respect des dispositions légales et à ce que la personne qui en est responsable ne viole pas, de manière presque systématique, ses devoirs professionnels. Les intérêts des patients et des clients, dans un domaine dans lequel ceux-ci sont livrés aux conclusions de spécialistes, ne sauraient céder devant les intérêts personnels de ces derniers.

 

Le TF admet très partiellement le recours de la clinique, au sujet du retrait de l’autorisation relative au “département soins ambulatoires” de la clinique.

 

 

Arrêt 2C_32/2017 consultable ici : http://bit.ly/2Fa5DIJ

 

 

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