Arrêt du Tribunal fédéral 8C_129/2025 (f) du 11.11.2025
Assujettissement obligatoire à la CNA d’une entreprise active dans le nettoyage de bâtiments et la conciergerie – Entreprise unitaire / 66 LAA – 73 OLAA
Pouvoir d’examen en opportunité de la décision d’assujettissement / 49 let. c PA
Résumé
Le Tribunal fédéral confirme l’assujettissement obligatoire à la CNA de toute entreprise de nettoyage, indépendamment de la nature spécifique de ses interventions. Selon la LAA (et déjà sous l’empire de la LAMA), les entreprises de nettoyage sont assimilées à l’industrie du bâtiment, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre le nettoyage intérieur d’habitations privées, l’entretien de bureaux ou le nettoyage de chantiers. Cette règle de rattachement est objective et automatique dès lors que l’activité professionnelle de nettoyage est établie. Elle ne laisse aucune marge d’appréciation à l’autorité d’application et ne dépend ni du niveau de risque réel des tâches effectuées, ni des objectifs sociaux poursuivis par l’employeur, tels que la lutte contre le travail au noir.
Dans le cadre de cette procédure, la légalité de l’affiliation s’apprécie selon l’état de fait existant au moment de la décision sur opposition. Les modifications de l’activité commerciale survenues ultérieurement, comme l’abandon des services de conciergerie ou la concentration exclusive sur les ménages privés, sont sans incidence sur l’issue du litige et doivent faire l’objet d’un nouvel examen administratif le cas échéant. Les primes de la CNA étant fixées en fonction du risque propre à chaque branche, l’entreprise ne subit aucune inégalité concurrentielle. Le Tribunal fédéral conclut que la société remplit les conditions d’un assujettissement obligatoire en tant qu’entreprise unitaire de nettoyage et rejette par conséquent le recours.
Faits
A.__ SA exploite une entreprise active dans le nettoyage de bâtiments et la conciergerie. Elle a assuré son personnel contre les accidents auprès de l’assurance B.__. En décembre 2020, la CNA a ouvert une procédure afin de déterminer si les travailleurs de la société relevaient de l’assurance obligatoire auprès d’elle. Par décision du 01.10.2021, la CNA a assujetti A.__ SA à l’assurance obligatoire avec effet au 01.01.2022, a fixé les taux de prime nets et a informé l’assurance B.__ de la nécessité de résilier son contrat.
La société a formé opposition en sollicitant l’octroi de l’effet suspensif, lequel a été accordé. Le 23.11.2021, la CNA a rendu une décision sur opposition confirmant l’assujettissement obligatoire de A.__ SA, tout en précisant que le litige portait exclusivement sur le principe de l’affiliation, le classement tarifaire et les taux de primes devant faire l’objet d’une décision séparée.
Procédure cantonale (arrêt C-101/2022 – consultable ici)
Par jugement du 14.10.2024, rejet du recours par le Tribunal administratif fédéral (TAF).
TF
Consid. 4.1.1
L’art. 66 al. 1 LAA énumère les entreprises et administrations dont les travailleurs sont assurés obligatoirement auprès de la CNA. Chargé de désigner de manière détaillée les entreprises soumises à l’obligation de s’assurer auprès de la CNA (cf. art. 66 al. 2 LAA), le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence en édictant les art. 73 ss OLAA. Comme l’a relevé à bon droit le Tribunal administratif fédéral, pour déterminer si une entreprise doit ou non être assurée de manière obligatoire auprès de la CNA, la loi impose de procéder préalablement à certaines distinctions, dont la première consiste à se demander si l’on est en présence d’une entreprise unitaire, par opposition à une entreprise composite. Est une entreprise unitaire celle qui se consacre essentiellement à des activités appartenant à un seul domaine; elle présente donc un caractère homogène ou prédominant, par exemple en tant qu’entreprise de construction, entreprise commerciale, société fiduciaire, etc., et n’exécute essentiellement que des travaux qui relèvent du domaine d’activité habituel d’une entreprise de ce genre. En présence d’une entreprise unitaire, celle-ci est soumise, avec tout son personnel, à l’assurance obligatoire auprès de la CNA, pour autant qu’elle entre dans le champ d’application des entreprises énumérées à l’art. 66 al. 1 LAA (ATF 137 V 114 consid. 3.1 et les arrêts cités).
Consid. 4.1.2
En l’espèce, il n’est pas contesté que la société recourante est une entreprise unitaire, dès lors qu’elle n’effectue que des tâches relevant de travaux de nettoyage et de services de conciergerie.
Consid. 4.2
Aux termes de l’art. 66 al. 1 let. b LAA, sont assurés à titre obligatoire auprès de la CNA les travailleurs des entreprises de l’industrie du bâtiment, d’installations et de pose de conduites. Conformément à l’art. 66 al. 2 LAA, le Conseil fédéral a été chargé de désigner de manière détaillée les entreprises soumises à l’obligation de s’assurer auprès de la CNA. Il a édicté l’art. 73 let. b OLAA, selon lequel sont réputées entreprises de l’industrie du bâtiment, d’installations et de pose de conduites au sens de l’art. 66 al. 1 let. b LAA, celles qui ont pour objet le nettoyage de bâtiments, de chaussées, de places et jardins publics.
Consid. 5.1 [résumé]
Le TAF a confirmé la jurisprudence selon laquelle les entreprises de nettoyage sont, sans distinction, obligatoirement assurées auprès de la CNA en qualité d’entreprises de l’industrie du bâtiment. Cette pratique prévalait déjà sous l’ancienne loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents du 13 juin 1911 (LAMA; FF 1911 III 815) et son ordonnance I sur l’assurance-accidents du 25 mars 1916. L’Office fédéral des assurances sociales, autrefois compétent pour statuer sur les recours relatifs à l’assujettissement obligatoire, a maintenu cette pratique après l’entrée en vigueur de la LAA et de l’OLAA le 1er janvier 1984. La Commission fédérale de recours en matière d’assurance-accidents, autorité précédant le Tribunal administratif fédéral, avait également confirmé cette jurisprudence.
Consid. 5.2.1 [résumé]
Le TAF a exposé que cette jurisprudence repose sur une interprétation de l’art. 73 let. b OLAA. La commission de recours avait considéré qu’en vertu de cette disposition, sont réputées entreprises de l’industrie du bâtiment, au sens de l’art. 66 al. 1 let. b LAA, notamment celles qui ont pour objet « le nettoyage de bâtiments, de chaussées, de places et jardins publics » (versions allemande: « Gebäude, Strassen, öffentliche Plätze und Anlagen reinigen » et italienne: « la pulizia di edifici, strade, piazze e giardini pubblici »). Aucune de ces versions ne permet d’en déduire que le nettoyage de bâtiments exclut le nettoyage d’appartements et de bureaux s’y trouvant ou que seul le nettoyage de bâtiments publics est visé. Les textes légaux ne restreignent pas l’activité à un mode particulier de nettoyage, ni ne limitent le nettoyage aux parties extérieures ou communes du bâtiment. L’interprétation du texte est claire et les travaux préparatoires de la LAA ne permettent pas de conclure à une volonté du législateur d’opérer des distinctions entre les différentes entreprises de nettoyage.
Consid. 5.2.2 [résumé]
La commission de recours avait examiné la légalité de l’art. 73 let. b OLAA au regard de l’art. 66 al. 1 let. b LAA et de la délégation législative prévue à l’art. 66 al. 2 LAA. Le terme d’ »entreprises de l’industrie du bâtiment » visée à l’art. 66 al. 1 let. b LAA visait un cercle d’entreprises très large, englobant tout un secteur économique. En raison de la délégation de compétence étendue de l’art. 66 al. 2 LAA, le Conseil fédéral n’avait pas usé de sa compétence de façon contraire au droit en intégrant les entreprises de nettoyage dans cette catégorie sans distinguer le nettoyage intérieur du nettoyage extérieur. Déjà sous l’empire de la LAMA, les entreprises nettoyant des bâtiments étaient assimilées aux entreprises de construction. De plus, la distinction entre les interventions intérieures et extérieures s’avère difficile, voire impossible en pratique, en raison de l’interdépendance de ces activités.
Consid. 5.2.3 [résumé]
Le libellé de l’art. 73 let. b OLAA, dans les différentes langues nationales, ne permet pas de déduire que seuls certains travaux de nettoyage, tels que le nettoyage de façades ou de surfaces communes, seraient couverts, ni que le nettoyage d’appartements et de bureaux serait exclu. La nature des prestations, qu’il s’agisse de nettoyages finaux en cas de déménagement ou de travaux de nettoyage hebdomadaires, n’est pas déterminante, de même que le type de produits employés ou leur provenance. En effet, dans le cas inverse, l’entreprise qui adapte régulièrement son offre à la demande des clients devrait changer plusieurs fois d’assureur, ce qui serait contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle des assujettissements durables devraient être garantis dans la mesure du possible (ATF 113 V 327 consid. 2d).
Consid. 6 [résumé]
La société recourante invoque une violation de l’art. 49 PA par le TAF, au motif d’une constatation inexacte ou incomplète des faits (let. b) et d’un refus d’exercer un contrôle en opportunité (let. c) de la décision d’assujettissement. Elle soutient qu’entre le dépôt du recours en janvier 2021 et la notification de l’arrêt en janvier 2025, sa situation de fait a évolué de manière déterminante, en ce sens qu’elle ne fournirait plus de services de conciergerie et aurait abandonné les nettoyages de fin de bail pour se concentrer exclusivement sur les ménages privés. Selon la société recourante, cette modification de l’activité exercée est décisive pour la qualification de la cause et aurait dû conduire le TAF à lui impartir un délai pour compléter ses moyens. Elle conclut que l’arrêt attaqué ne repose plus sur les bonnes bases et sollicite le renvoi de la cause à la CNA pour nouvelle instruction et nouvelle décision.
Consid. 7.1.1
Selon une jurisprudence constante en matière de droit des assurances sociales, le juge apprécie la légalité des décisions attaquées d’après l’état de fait existant au moment où la décision (sur opposition) litigieuse a été rendue; les faits survenus postérieurement et ayant modifié cette situation doivent en principe faire l’objet d’une nouvelle décision administrative (ATF 144 V 210 consid. 4.3.1; 132 V 215 consid. 3.1.1; 130 V 138 consid. 2.1; 121 V 362 consid. 1b; arrêt 2C_345/2015 du 24 novembre 2015 consid. 2.3; MARGIT MOSER-SZELESS, in: Loi fédérale sur la procédure administrative, Commentaire romand, 2024, n° 90 ad art. 49 PA; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Waldmann/Krauskopf (éd.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3 e éd. 2023, n° 36 ad art. 49 PA).
Consid. 7.1.2 [résumé]
Le grief relatif à l’absence de complément d’instruction par le TAF sur des faits postérieurs à la décision sur opposition est mal fondé. Il incombait à la société recourante, en vertu de son obligation de collaborer à l’instruction, d’alléguer les faits prétendument pertinents et de proposer spontanément des moyens de preuve. Le Tribunal fédéral est lié par les constatations de fait de l’autorité précédente, lesquelles établissent que la société est une entreprise de nettoyage d’appartements privés et de locaux commerciaux offrant par ailleurs des services de conciergerie et met à disposition de ses clients des matériaux et produits de nettoyage. Le Registre du commerce ne mentionne aucune modification du but social postérieurement à la décision sur opposition de la CNA.
Consid. 7.2.1
L’art. 49 let. c PA donne au recourant le droit de faire valoir l’inopportunité de la décision attaquée, soit une erreur d’appréciation de la part de l’autorité précédente. Le pouvoir de statuer en opportunité permet à l’autorité administrative de faire des choix dans l’application de la loi (mais pas de l’appliquer ou non) et de se déterminer entre plusieurs solutions prévues par le législateur. Une autorité supérieure possédant le même pouvoir d’appréciation peut considérer qu’un autre choix est meilleur et substituer son appréciation à celle de l’autorité inférieure (EMILIA ANTONIONI LUFTENSTEINER, in Les grands principes de la procédure administrative, Schulthess éditions romandes 2023, p. 128). Le choix en opportunité est en effet celui qui est fait entre plusieurs solutions qui, par définition, sont conformes au droit (MARGIT MOSER-SZELESS, op. cit., n° 98 ad art. 49 PA).
Consid. 7.2.2 [résumé]
En l’espèce, la norme applicable ne laisse pas de choix entre plusieurs solutions juridiquement valables. L’art. 73 let. b OLAA énumère de manière exhaustive les activités de l’industrie du bâtiment soumises obligatoirement à la CNA. La formulation de cette disposition est objective et contraignante, instituant une règle de rattachement automatique dès qu’une activité relève du « nettoyage de bâtiments ». Aucune marge d’appréciation n’est laissée à l’autorité d’application. Par conséquent, bien que disposant d’un pouvoir d’examen en opportunité en vertu de l’art. 49 let. c PA, la mission du TAF se limitait à contrôler la légalité de la décision, à savoir si la société recourante entrait, oui ou non, dans la catégorie de l’art. 73 let. b OLAA. Cet article ne permet pas de réformer les critères d’assujettissement fixés par l’OLAA ni de se substituer au Conseil fédéral. Le grief tiré de la violation de l’art. 49 let. c PA est ainsi mal fondé.
Consid. 8.1 [résumé]
La société recourante invoque une violation du principe de l’égalité de traitement, notamment sous l’angle salarial. Elle soutient que la Convention collective de travail (CCT) du secteur du nettoyage pour la Suisse romande prévoit un salaire plus élevé pour le nettoyage de chantier par rapport au nettoyage d’entretien, en raison de risques accrus dans le premier cas. Selon la société recourante, cette différence salariale prouverait qu’il ne s’agit pas d’activités de valeur égale et qu’il y aurait donc lieu de les traiter de manière différente dans le domaine des assurances également.
Consid. 8.2 [résumé]
La CCT romande du secteur du nettoyage s’applique aux entreprises offrant des prestations de nettoyage, de propreté et d’hygiène, y compris le nettoyage ou l’assainissement après sinistre ou incendie ainsi que les travaux de conciergeries effectués par des entreprises de nettoyage (art. 2 al. 1 CCT). La CCT s’applique à toute entreprise de nettoyage, sans distinction entre nettoyage extérieur ou intérieur des bâtiments.
Quant à la différence de salaire entre les activités de nettoyage spécifique ou de chantier et les nettoyages d’entretien, on ne voit pas en quoi cette différence serait pertinente en matière d’assujettissement à la CNA puisque, comme l’a rappelé à juste titre le TAF, le critère des risques inhérents aux entreprises, qui prévalait sous le régime de la LAMA, n’est plus pertinent sous l’empire de la LAA, dont la réglementation sur la soumission n’a plus une fonction sociale, mais purement économique (arrêt 8C_45/2020 du 8 avril 2020 consid. 4.2.3 et 5.4; U 92/02 du 13 septembre 2002 consid. 3 et les références à la RAMA 1988 n° U 51 p. 289 consid. 4c et à l’ATF 113 V 327 consid. 2a-c; cf. aussi décision du 18 juillet 2003 de la Commission fédérale de recours en matière d’assurance-accidents [REKU 525/02] consid. 6b/cc, in JAAC 2004 n° 39 p. 493). Le fait que la société recourante invoque, pour la premières fois en instance fédérale, l’art. 8 al. 3 Cst. relatif à l’égalité de traitement entre hommes et femmes, n’y change rien. À cet égard, le grief est insuffisamment motivé et repose sur des faits qui n’ont pas été allégués devant l’instance précédente et qui n’ont pas été constatés par cette instance.
Consid. 8.3
La société recourante critique également la différence de traitement entre sa propre entreprise de nettoyage qui serait assujettie à la CNA et un hôtelier qui ne serait pas soumis à la CNA à titre obligatoire alors qu’il ferait nettoyer l’extérieur des vitres des chambres d’hôtel par ses propres collaborateurs.
Le Tribunal administratif fédéral a déjà répondu à ce grief (cf. arrêt attaqué consid. 6.7, p. 16 s.). On relèvera à toutes fins utiles qu’une comparaison est faussée dès lors que dans le cadre de l’exploitation d’un hôtel, le service de nettoyage est accessoire alors que la société recourante a une activité principalement et exclusivement de nettoyage.
Consid. 8.4
Le Tribunal administratif fédéral a également répondu à la société recourante qui sollicitait un changement de jurisprudence afin de s’adapter à l’évolution des activités des entreprises de nettoyage. Il convient sur ce point de renvoyer la société recourante au jugement de première instance qui répond déjà à son argumentation (cf. arrêt attaqué consid. 6.9, p. 19 s.).
Consid. 8.5 [résumé]
La société recourante soutient qu’en salariant son personnel, elle contribue à la lutte contre le travail au noir. Elle affirme que l’affiliation obligatoire à la CNA, en raison de primes plus élevées que celles des assureurs privés, impacterait la rémunération des employés et favoriserait indirectement le travail non déclaré, contrairement à l’intention du législateur.
Toutefois, l’affiliation obligatoire à la CNA dépend de l’activité exercée et non pas de l’objectif économique ou social de l’entreprise. En effet, il appartient au législateur, et non à l’employeur de déterminer le juste équilibre entre la lutte contre le travail au noir et le financement des assurances sociales. Même si la société recourante se présente comme une solution contre le travail au noir, elle exerce concrètement une activité de nettoyage professionnel, ce qui suffit à la faire entrer dans le champ d’application de l’art. 73 let. b OLAA.
Consid. 8.6
La société recourante soutient enfin que son assujettissement à la CNA créerait une distorsion de concurrence en faveur des entreprises de nettoyage industriel, dont les risques seraient bien supérieurs. Or dites sociétés ne sauraient bénéficier du fait que des sociétés oeuvrant dans le secteur privé soient ponctionnées trop lourdement pour permettre de payer les sinistres liés aux activités de nettoyage industriel.
On rappellera à la société recourante la teneur de l’art. 92 LAA, selon lequel, en vue de la fixation des primes pour l’assurance des accidents professionnels, les entreprises sont classées dans l’une des classes du tarif des primes et, à l’intérieur de ces classes, dans l’un des degrés prévus; le classement tient compte de la nature des entreprises et de leurs conditions propres, notamment du risque d’accidents et de l’état des mesures de prévention. Les travailleurs d’une entreprise peuvent être classés par groupe, dans des classes et degrés différents. Selon l’art. 92 al. 6 LAA, les assureurs-accidents peuvent adopter une pratique analogue pour l’assurance des accidents non professionnels et répartir les assurés en classes de tarif. Les primes ne peuvent toutefois pas être échelonnées en fonction du sexe des personnes assurées.
Il ressort ainsi de la LAA que les primes de la CNA ne sont pas uniformes pour toutes les entreprises mais qu’elles sont fixées en fonction du risque propre à la branche d’activité et parfois même à la sous-branche, compte tenu des statistiques de sinistres observés dans chaque catégorie professionnelle (cf. ATF 131 V 431 consid. 5.1; 112 V 318 consid. 3 et 5c). Le point de savoir si le tarif des primes appliqué à la société recourante est conforme au droit n’est pas l’objet de la présente procédure. Au demeurant, il est contradictoire de la part de la société recourante d’alléguer pratiquer une activité différente des entreprises de nettoyage industriel tout en prétendant être en concurrence avec elles.
Le TF rejette le recours de la société A.__ SA.
Arrêt 8C_129/2025 consultable ici
Commentaire
L’arrêt rendu par le Tribunal administratif fédéral (arrêt C-101/2022) se distingue par son caractère particulièrement complet et didactique, offrant une analyse approfondie des critères d’assujettissement à l’assurance-accidents obligatoire. En raison de la clarté des développements juridiques portant sur la distinction entre entreprises unitaires et composites, ainsi que sur l’interprétation de la portée de l’art. 73 let. b OLAA, les lectrices et lecteurs intéressés sont vivement invités à consulter l’intégralité de ce jugement.