Arrêt du Tribunal fédéral 8C_22/2025 (f) du 16.12.2025, destiné à la publication
Communiqué de presse du TF du 19.01.2026 consultable ici
Suspension de l’indemnité chômage et mandat politique – Aucun devoir des parlementaires fédéraux de chercher un emploi avant une nouvelle élection / 30 LACI – 34 Cst.
Résumé
Le mandat de parlementaire fédéral, bien que constitutif d’une activité lucrative, ne s’assimile pas à un contrat de travail de durée déterminée au sens de l’assurance-chômage. L’exercice des droits politiques garantis par la Cst. prime sur l’obligation générale de réduire le dommage par des recherches d’emploi anticipées. Exiger d’un élu en campagne pour sa propre réélection qu’il postule auprès d’employeurs tiers avant l’issue du scrutin l’exposerait à une attitude déloyale ou contradictoire, susceptible de nuire à sa crédibilité électorale et à l’exercice de son mandat. L’incertitude inhérente au résultat d’une élection ne permet pas de lui imposer des démarches dont le caractère resterait purement formel ou fictif tant que le maintien dans ses fonctions électives demeure l’objectif prioritaire et légitime. L’obligation d’entreprendre des recherches d’emploi pour un parlementaire sortant candidat à sa succession ne prend naissance qu’au moment de la connaissance effective de sa non-réélection.
Faits
Assurée, élue au Conseil national pour la législature 2019-2023, s’est portée candidate à sa réélection pour la législature 2023-2027 mais n’a pas été réélue, ce qu’elle a appris le 22.10.2023. Elle s’est inscrite auprès de l’Office cantonal de l’emploi (ci-après: OCE) le 28.11.2023. Un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur à compter du 04.12.2023, soit le jour suivant la fin de son mandat politique.
Par décision du 17.01.2024, l’OCE a prononcé à son encontre une suspension du droit à l’indemnité de chômage d’une durée de douze jours, à compter du 04.12.2023, au motif qu’elle n’avait pas effectué des recherches d’emploi durant la période précédant son inscription à l’OCE. L’assurée a formé opposition contre cette décision. Par décision sur opposition du 03.05.2024, l’OCE a partiellement admis l’opposition et a réduit la durée de la suspension de douze à neuf jours.
Procédure cantonale (arrêt ATAS/912/2024 – consultable ici)
Par jugement du 25.11.2024, rejet du recours par le tribunal cantonal.
TF
Consid. 3
Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l’art. 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter ou réduire le chômage. L’obligation de rechercher un emploi prend naissance avant le début du chômage. En effet, l’assuré a le devoir de rechercher un emploi pendant son délai de congé, dès la signification de celui-ci, et, en cas de rapports de travail de durée déterminée, au moins dans les trois mois avant la fin des rapports de travail (ATF 141 V 365 consid. 2.2).
Consid. 4 [résumé]
Les juges cantonaux ont retenu que l’assurée savait qu’elle serait potentiellement sans emploi depuis plus de trois mois avant son inscription au chômage, puisqu’elle connaissait dès son élection la durée limitée de son mandat de conseillère nationale. Assimilant ce mandat à un contrat de durée déterminée de quatre ans, ils ont fixé la période de contrôle aux trois mois précédant l’ouverture du droit à l’indemnité, soit du 03.09.2023 au 03.12.2023. Constatant l’absence de recherches d’emploi pour le mois de septembre et seulement cinq démarches entre le 01.10.2023 et le 30.11.2023, ils ont confirmé la suspension du droit à l’indemnité journalière décidée par l’OCE.
Consid. 5 [résumé]
L’assurée reproche à la cour cantonale d’avoir violé les art. 17 et 30 LACI ainsi que les art. 5 et 34 Cst. en confirmant une sanction à son encontre. Invoquant l’art. 34 Cst., elle soutient que la garantie des droits politiques a aussi une dimension institutionnelle essentielle au fonctionnement de la démocratie (Vincent Martenet/Théophile von Büren, in Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule – art. 80 Cst., 2021, no 15 ad art. 34). Elle affirme que le mandat de parlementaire fédéral ne peut être assimilé à un contrat de travail de durée déterminée, la Confédération n’étant pas son employeur en l’absence de contrat de travail ou de cahier des charges, et qu’aucun taux horaire type ne correspond à ce mandat politique. Contrairement à un contrat à durée déterminée, celui-ci n’aurait pas de terme fixe, le non-renouvellement d’un mandat étant exceptionnel, ne concernant qu’environ 15% des cas.
Selon l’assurée, elle ne pouvait donc être tenue d’effectuer des recherches d’emploi avant le 22.10.2023, date à laquelle elle a appris sa non-réélection. Dès ce moment, elle aurait entrepris des démarches qualitativement et quantitativement suffisantes, son premier contact le 27.10.2023 ayant d’ailleurs conduit à un engagement ultérieur. Elle soutient encore que sa participation active à la campagne électorale devait être considérée comme une recherche d’emploi, puisqu’une réélection aurait évité un recours à l’assurance-chômage.
Enfin, elle fait valoir que l’exigence de recherches d’emploi durant les trois mois précédant la fin de la législature ou avant le scrutin violerait ses droits politiques, la plaçant dans un dilemme insoutenable entre respecter ces obligations et exercer pleinement son mandat de parlementaire. Dans un cas, elle aurait dû entreprendre des démarches de manière trompeuse auprès d’employeurs, et dans l’autre, elle se verrait sanctionnée pour avoir assumé ses fonctions politiques et mené sa campagne en toute transparence vis-à-vis de ses électeurs.
Consid. 6.1
Selon la loi fédérale sur les moyens alloués aux membres de l’Assemblée fédérale et sur les contributions allouées aux groupes (Loi sur les moyens alloués aux parlementaires [LMAP]; RS 171.21), les membres de l’Assemblée fédérale (députés) reçoivent de la Confédération une indemnité (« ein Einkommen »; « una retribuzione ») au titre de l’exercice du mandat parlementaire (art. 1 al. 1 LMAP). Ils reçoivent une contribution destinée à couvrir les coûts qui résultent de leur activité parlementaire (art. 1 al. 2 LMAP). Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de préciser que même si l’exercice d’une activité politique au sein de l’Assemblée fédérale n’était pas axée sur la réalisation d’un revenu mais plutôt sur l’exercice de droits et de devoirs politiques, il n’en demeure pas moins que cette activité politique implique une prestation de travail complète, laquelle est rémunérée (ATF 148 V 253 consid. 5.2.2). Aussi en a-t-il conclu qu’un mandat parlementaire constituait une activité lucrative. La rémunération tirée d’une activité parlementaire fait ainsi partie du salaire déterminant au sens de l’art. 5 al. 2 LAVS (RS 831.10) en relation avec l’art. 7 let. i RAVS (RS 831.101) dans la mesure où elle ne représente pas un dédommagement pour les frais généraux encourus. Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a pris en considération le fait qu’à la différence de la rémunération d’autres activités exercées en faveur de la collectivité (solde militaire, indemnités de fonction dans la protection civile, notamment), la rémunération tirée de l’activité parlementaire n’était pas exclue par l’art. 6 al. 2 let. a RAVS du revenu provenant d’une activité lucrative (ATF 148 V 253 précité consid. 5.3.2).
Consid. 6.2.1
Si le revenu tiré d’un mandat de parlementaire fédéral est considéré comme un revenu d’activité lucrative dépendante au sens de la législation sur l’assurance-vieillesse et survivants, un tel mandat ne repose cependant pas sur un contrat de travail de durée déterminée. Son but diffère fondamentalement de celui, essentiellement économique, poursuivi par les parties à un contrat de travail. La personne qui se présente à une élection exerce ses droits politiques. Ces droits sont garantis par l’art. 34 al. 1 Cst. Ils permettent à tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit de prendre part à l’élection du Conseil national et aux votations fédérales et lancer et signer des initiatives populaires et des demandes de référendum en matière fédérale (art. 136 al. 1 et 2 Cst.).
Il est vrai qu’une réélection pour un nouveau mandat politique n’est jamais certaine, comme l’a relevé à juste titre la juridiction cantonale. En période de réélection, le parlementaire concerné sait qu’il risque de se retrouver sans emploi en cas de non-réélection. Toutefois, cette éventualité ne permet évidemment pas d’exiger de lui qu’il renonce à l’exercice de ses droits politiques pour s’assurer d’un emploi convenable au terme de la période électorale en cours. En cela, sa situation diffère fondamentalement de celle d’une personne au bénéfice d’un contrat de travail de durée déterminée arrivant prochainement à échéance, mais qui espère son renouvellement. On peut en effet exiger de cette personne qu’elle prenne contact avec son employeur en vue de s’assurer du renouvellement de son contrat. À défaut, il est exigible d’elle qu’elle effectue des recherches en vue de s’assurer autant que possible de retrouver un autre emploi convenable à l’échéance de son contrat, quand bien même elle souhaiterait, dans l’idéal, poursuivre son activité professionnelle en cours. Si l’occasion se présente, elle doit la saisir et s’engager à entrer en fonction auprès du nouvel employeur dès l’échéance du contrat de travail en cours.
En revanche, un parlementaire fédéral qui se présente pour une réélection et considère que son mandat électoral est incompatible avec l’exercice d’une activité salariée est en droit de privilégier l’exercice de ses droits politiques. Il ne peut pas raisonnablement s’engager auprès d’un nouvel employeur avant de savoir s’il pourra honorer ou non cet engagement. Lui demander, dans ce contexte, d’effectuer des recherches d’emploi avant de savoir s’il sera réélu dans ses fonctions reviendrait pratiquement à exiger de lui d’adopter une attitude contradictoire, voire déloyale face à un employeur potentiel. Il devrait en effet, soit taire sa candidature à une réélection – ce qui paraît peu compatible avec une campagne politique -, soit affirmer être prêt à s’engager pleinement dans un contrat de travail malgré une éventuelle réélection, contrairement à ses réelles intentions. À défaut, ses perspectives d’engagement ne seraient certes pas nulles, mais très fortement réduites, au point qu’elles reviendraient pour l’essentiel à un exercice formel. Cela pourrait en outre nuire à ses chances de réélection si les contradictions évoquées devaient être mises en évidence publiquement.
Consid. 6.2.2
Les juges cantonaux se sont référés à l’arrêt du 6 décembre 2007 rendu par le Tribunal fédéral dans la cause C 24/07. Le Tribunal fédéral y avait constaté qu’un assuré au chômage qui brigue un mandat politique n’est pas dispensé d’effectuer des recherches d’emploi pendant la campagne électorale. La situation tranchée à l’époque n’est toutefois pas comparable à celle de l’assurée, puisque l’arrêt cité concernait un assuré dont le chômage était en cours et qui briguait un premier mandat de conseiller municipal dans une commune. L’assurée, en revanche, n’était pas au chômage pendant la campagne et se présentait à sa propre réélection. À cet égard, les statistiques produites par l’assurée en instance cantonale démontrent qu’une réélection a lieu dans une large majorité des cas, avec un taux de réélection dépassant 80%, pour le Conseil national, entre 1971 et 2023. Il convient sur ce point de compléter les constatations de faits manifestement incomplètes de la juridiction cantonale (art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF).
Consid. 7
Vu ce qui précède, il n’y a pas lieu de considérer que l’assurée était tenue d’effectuer des recherches d’emploi avant de connaître le résultat des élections, le 22.10.2023. À partir de cette date, en revanche, l’assurée savait que son activité de parlementaire ne s’étendrait pas au-delà du 03.12.2023 et qu’elle serait alors en mesure d’accepter un emploi. Il convenait dès lors d’examiner les efforts de l’assurée pour retrouver un travail seulement à partir du 22.10.2023.
Consid. 8
Dans ces conditions, il convient d’annuler l’arrêt attaqué, ainsi que la décision sur opposition, et de renvoyer la cause à l’OCE pour qu’il réexamine la situation de l’assurée et se prononce à nouveau à l’aune des considérants du présent arrêt.
Le TF admet le recours de l’assuré.
Arrêt 8C_22/2025 consultable ici
