Arrêt du Tribunal fédéral 8C_156/2021 (f) du 16.08.2021
Régime des allocations familiales – Changement de caisse de compensation d’une fondation de droit privé / 34 LAFC (loi cantonale fribourgeoise sur les allocations familiales ; RS/FR 836.1)
La Fondation A.__ (ci-après: la Fondation), fondation de droit privé constituée en 2006, est une institution spécialisée dans le domaine du handicap psychique. Depuis sa création, elle est affiliée en tant qu’employeur auprès de la caisse cantonale de compensation pour le régime de l’AVS et de l’AI, pour le régime fédéral des APG, pour l’assurance-chômage (AC) ainsi que pour le régime des allocations familiales. Le 27.08.2019, elle a demandé son adhésion à la fédération professionnelle B.__ et, partant, son transfert au 01.01.2020 à la Caisse de compensation professionnelle C.__ (ci-après: la Caisse C.__) pour les régimes AVS, AI, APG, AC ainsi que pour celui des allocations familiales.
Par décision, confirmée sur opposition, la caisse cantonale de compensation a refusé le transfert de la Fondation à la Caisse C.__ pour le régime des allocations familiales, le transfert étant accepté pour le surplus. Elle a considéré que la Fondation était une institution qui dépendait de l’Etat au sens de l’art. 34 al. 1 let. b de la loi cantonale sur les allocations familiales – dans la mesure où elle bénéficiait d’un financement étatique tant direct (à travers une garantie de déficit qui avait notamment conduit à l’injection d’un montant de 14’900’000 fr. pour l’année 2017) qu’indirect (en tant qu’une partie importante de ses résidents touchait des prestations complémentaires) – et qui devait ainsi obligatoirement être affiliée auprès de la caisse cantonale de compensation pour le régime des allocations familiales.
Procédure cantonale (arrêt 605 2019 340 – consultable ici)
Par jugement du 04.01.2021, admission du recours par le tribunal cantonal, annulant la décision en tant qu’elle refusait le transfert à la Caisse C.__ pour le régime des allocations familiales et autorisant ce transfert.
TF
Consid. 3.1.1
Sous le titre marginal « Caisses de compensation pour allocations familiales admises », l’art. 14 de la loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (LAFam) prévoit que les organes d’exécution sont les caisses de compensation pour allocations familiales professionnelles et interprofessionnelles reconnues par les cantons (let. a), les caisses cantonales de compensation pour allocations familiales (let. b) et les caisses de compensation pour allocations familiales gérées par des caisses de compensation AVS (let. c).
Consid. 3.1.2
Selon l’art. 17 al. 1 LAFam, les cantons créent une caisse cantonale de compensation pour allocations familiales et en transfèrent la gestion à la caisse cantonale de compensation AVS. L’art. 17 al. 2 LAFam dispose que les caisses de compensation pour allocations familiales sont soumises à la surveillance des cantons et que ceux-ci, sous réserve et en complément de la LAFam et en tenant compte également des structures organisationnelles et de la procédure régissant l’AVS, édictent les dispositions nécessaires; ils règlent en particulier la création obligatoire d’une caisse cantonale de compensation (let. a), l’affiliation aux caisses et l’enregistrement des personnes assujetties selon l’art. 11 al. 1 de la loi (let. b) et les conditions du passage d’une caisse à une autre (let. g).
Consid. 3.1.3
En application de cette délégation de compétence, le canton de Fribourg a édicté la loi cantonale du 26 septembre 1990 sur les allocations familiales (LAFC; RS/FR 836.1). L’art. 36 al. 1 LAFC dispose que le libre passage entre les caisses est garanti, sous réserve des dispositions de l’art. 34. Celui-ci prévoit que sont obligatoirement affiliées à la Caisse cantonale de compensation pour allocations familiales notamment (let. b) les corporations de droit public (canton, communes, paroisses) et les institutions qui en dépendent, pour autant qu’elles ne restent pas affiliées à une autre caisse. L’art. 20 du règlement d’application de la LAFC (RS/FR 836.11) précise que le passage d’une caisse de compensation à une autre ne peut intervenir qu’à la fin d’une année, après démission notifiée par lettre recommandée le 31 août précédent au plus tard.
Consid. 3.1.4
Sur le plan des cotisations AVS, l’art. 64 LAVS prévoit que sont affiliés aux caisses de compensation créées par des associations professionnelles tous les employeurs et personnes exerçant une activité lucrative indépendante qui sont membres d’une association fondatrice (al. 1, 1re phrase), tandis que sont affiliés aux caisses de compensation cantonales tous les employeurs et personnes exerçant une activité lucrative indépendante qui ne sont pas membres d’une association fondatrice d’une caisse de compensation, ainsi que les personnes n’exerçant aucune activité lucrative et les assurés qui sont employés ou ouvriers d’un employeur non soumis à l’obligation de payer des cotisations (al. 2).
Consid. 3.2.1
La cour cantonale a exposé que l’obligation incombant à certains employeurs de s’affilier auprès de la Caisse cantonale de compensation plutôt qu’auprès d’une autre caisse, qui avait conduit la caisse cantonale de compensation à refuser le transfert de la Fondation à la Caisse C.__, avait initialement été introduite dans l’ancienne loi cantonale du 14 février 1945 créant en faveur des salariés une caisse cantonale de compensation pour allocations familiales lors de sa modification de 1954. L’art. 12 let. b de cette loi prévoyait alors l’affiliation obligatoire à la Caisse cantonale de compensation des « administrations publiques ». A cet égard, le message du 26 janvier 1954 relatif à cette disposition expliquait qu’il s’agissait « d’une mesure administrative indispensable, si l’on [voulait] garder à la caisse cantonale sa clientèle naturelle. D’autre part, le mode de rémunération de certains fonctionnaires et en particulier des instituteurs, [faisait] de cette disposition une nécessité » (Bulletin Officiel des séances du grand conseil du canton de Fribourg [BOGC/FR] 1954, p. 207).
Lors de l’entrée en vigueur de la LAFC, les destinataires historiques de cette disposition – les « administrations publiques » – avaient été élargis pour inclure les « corporations de droit public (canton, communes, paroisses) et les institutions qui en dépendent » (art. 34 al. 1 let. b LAFC). Le message se limitait à indiquer à ce sujet qu’il n’y avait rien de changé par rapport à l’affiliation obligatoire, et parfois subsidiaire, de certains employeurs auprès de la Caisse cantonale de compensation (Message du 22 août 1989 accompagnant le projet de loi sur les allocations familiales, BOGC/FR 1990, 1er cahier, p. 189), et lors des débats au Grand Conseil, la notion d' »institution dépendante » n’avait pas été évoquée (BOGC/FR 1990, 2e cahier, p. 1497 ss).
Consid. 3.2.2
En revanche, l’obligation d’affiliation auprès de la Caisse cantonale de compensation avait été critiquée par certains parlementaires en tant qu’elle s’adressait aux communes et aux paroisses, de sorte qu’une limitation de cette obligation aux seules corporations de droit public cantonales avait été proposée. Cette proposition avait toutefois été refusée au motif notamment que les communes et les paroisses étaient, de par la législation fédérale, obligatoirement affiliées à une caisse de compensation publique pour l’AVS, de sorte que la possibilité d’une affiliation à une caisse différente pour les allocations familiales représenterait une complication inutile (BOGC/FR 1990, 2e cahier, p. 1497 ss). Selon les juges cantonaux, cette explication sous-entendait que l’affiliation obligatoire en matière d’allocations familiales devait correspondre à l’affiliation obligatoire en matière d’AVS et qu’elle visait ainsi les employeurs, tels que le canton ou les communes, qui n’étaient pas membres d’une association professionnelle (art. 64 al. 2 LAVS).
Or en l’espèce, la Fondation, organisée sur le mode d’une fondation de droit privé, était désormais – depuis 2019 – membre d’une association professionnelle, B.__. Cette adhésion impliquait de plein droit, conformément à l’art. 64 al. 1 LAVS, son affiliation à la Caisse C.__ pour le régime de l’AVS, de l’AI, des APG et de l’AC. La décision sur opposition, dans la mesure où elle impliquait une affiliation auprès d’une caisse pour le régime de l’AVS et une autre affiliation auprès d’une caisse différente pour celui des allocations familiales, était ainsi susceptible d’engendrer une « complication inutile » comme évoqué lors des débats parlementaires. On pouvait même se demander si, dans les faits, la double affiliation imposée par la caisse cantonale de compensation ne constituait pas, plus encore qu’une complication administrative inutile, une restriction, par effet dissuasif, de la liberté de la Fondation de s’affilier désormais à une fédération professionnelle.
Consid. 3.2.3
De surcroît, lors de la deuxième lecture du projet de loi, il avait été souligné que « la logique du système des assurances sociales, aussi bien sur le plan fédéral que sur le plan cantonal, veut que les employeurs privés s’affilient à une caisse privée et que les institutions publiques s’affilient à une caisse publique », moyennant la liberté laissée aux employeurs privés qui ne peuvent pas être reçus dans les caisses privées de s’affilier également à la caisse publique. Là encore, selon les juges cantonaux, ces éléments laissaient penser que le législateur n’entendait nullement, à l’époque, englober des entités de droit privé dans le cercle des destinataires de l’affiliation obligatoire auprès de la Caisse cantonale de compensation. La discussion relative à cette disposition s’était d’ailleurs conclue sur le principe que « le public s’affilie au public, comme le privé s’affilie à une caisse privée » (BOGC/FR 1990, 3e cahier, p. 2263 ss). Cela revenait à dire que, dans le premier cas, les prestations sociales étaient financées par des cotisations issues de la masse salariale de l’Etat, alors que, dans le second cas, elles étaient financées par des sources privées, à savoir le budget propre d’une personne morale de droit privé. Le fait que des subventions publiques puissent éventuellement constituer une partie – voire la totalité – des recettes d’une telle entité n’y changeait rien.
Consid. 3.2.4
A la lumière de ce qui précède, la cour cantonale a considéré que la volonté du législateur cantonal ne pouvait pas être interprétée dans le sens d’un élargissement du cercle des employeurs obligés de s’affilier à la Caisse cantonale de compensation allant jusqu’à englober des personnes morales de droit privé pour le seul motif qu’elles toucheraient un subventionnement étatique. Une telle interprétation serait d’ailleurs contraire à la garantie de libre passage entre les caisses prévue par l’art. 36 LAFC, jusqu’à la vider de sa substance. Le seul fait de bénéficier d’une éventuelle garantie de déficit de la part de l’Etat ne pouvait pas suffire pour faire d’une personne morale de droit privé une institution « dépendante » de l’Etat, de manière à la placer dans la même catégorie que le canton, les communes et les paroisses. Quant à l’argument selon lequel la Fondation bénéficierait d’un financement étatique indirect au vu de la part importante de ses résidents touchant des prestations complémentaires, il pouvait selon les juges cantonaux être écarté d’emblée, tant il semblait saugrenu de penser que le simple fait, pour une quelconque entreprise, de compter parmi sa « clientèle » des bénéficiaires de prestations complémentaires pourrait conduire à la considérer comme dépendant de l’Etat. La caisse cantonale de compensation avait ainsi outrepassé son pouvoir d’appréciation dans l’interprétation de l’art. 34 al. 1 let. b LAFC en refusant à la Fondation son transfert auprès d’une caisse de compensation professionnelle pour le régime des allocations familiales.
Consid. 4.2
Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de dire que l’art. 36 LAFC et l’art. 20 du règlement d’application de cette loi, en tant qu’ils prévoient le libre passage d’une caisse de compensation pour allocations familiales à une autre, pour autant que la démission soit notifiée pour la fin d’une année par lettre recommandée le 31 août précédent au plus tard (cf. consid. 3.1.3 supra), sont conformes au droit fédéral. En effet, les cantons disposent d’une grande marge d’appréciation en ce qui concerne l’organisation et le financement du système des allocations familiales; ils ne sont pas tenus, lorsqu’ils édictent les dispositions d’exécution au sens de l’art. 17 al. 2 LAFam, de reprendre le système de l’AVS, même s’il est souhaitable qu’ils s’orientent sur celui-ci, le législateur fédéral ayant entendu promouvoir l’idée du « One-stop-shop » (guichet unique) sans toutefois aller jusqu’à obliger les cantons à atteindre cet objectif (arrêt 8C_9/2011 du 30 juin 2011 consid. 5).
Consid. 4.4.2
Les juges cantonaux ont exposé que le fait de bénéficier d’un financement étatique sous la forme d’une garantie de déficit ne pouvait pas suffire pour faire d’une personne morale de droit privé une institution « dépendante » de l’Etat, quand bien même de telles subventions publiques constitueraient une partie importante – voire la totalité – de ses recettes (cf. consid. 3.2.3 in fine et 3.2.4 supra). Ils ont également écarté comme non pertinent l’argument selon lequel la Fondation bénéficie d’un financement étatique indirect au vu de la part importante de ses résidents touchant des prestations complémentaires, en relevant que le fait, pour une quelconque entreprise, de compter parmi sa « clientèle » des bénéficiaires de prestations complémentaires ne saurait conduire à la considérer comme dépendant de l’Etat (cf. consid. 3.2.4 supra).
Consid. 4.4.3
La caisse cantonale de compensation ne démontre pas en quoi les juges cantonaux auraient fait une application arbitraire de l’art. 34 al. 1 let. b LAFC en considérant que la Fondation, fondation de droit privé, n’est pas une institution qui dépend de l’Etat au sens de cette disposition, quand bien même elle est financée majoritairement par l’Etat de Fribourg à travers une garantie de déficit et quand bien même la plupart de ses bénéficiaires payeraient leur participation essentiellement au moyen de rentes (qui sont financées en principe par des cotisations et non par l’Etat) et de prestations complémentaires (qui sont financées à hauteur de cinq huitièmes par la Confédération, conformément à l’art. 13 al. 1 LPC).
En effet, rien dans les travaux préparatoires ni dans les débats parlementaires (cf. consid. 3.2.1 supra) ne va dans le sens de l’interprétation extensive soutenue par la caisse cantonale de compensation, fondée sur des critères économiques, plutôt que dans le sens de l’interprétation faite par la cour cantonale, fondée sur des critères juridiques. Il n’apparaît pas insoutenable d’admettre, sur la base des débats au Grand conseil, que l’affiliation obligatoire à la Caisse cantonale de compensation pour allocations familiales – laquelle est gérée par la caisse cantonale de compensation AVS (art. 17 al. 1 LAFam) – prévue par l’art. 34 al. 1 let. b LAFC visait à faire correspondre l’affiliation obligatoire en matière d’allocations familiales à l’affiliation obligatoire en matière d’AVS (cf. art. 64 al. 2 LAVS), afin d’éviter la complication inutile qu’engendrerait une affiliation à une caisse différente pour les allocations familiales (cf. consid. 3.2.2 supra).
Contrairement à ce que soutient la caisse cantonale de compensation, en considérant que le législateur n’entendait nullement englober dans le cercle des destinataires de l’affiliation obligatoire selon l’art. 34 al. 1 let. b LAFC des entités de droit privé telles que des fondations de droit privé (cf. consid. 3.2.3 supra), les juges cantonaux n’ont pas vidé de sa substance la notion d’institutions qui dépendent de l’Etat ou de communes. Leur interprétation n’exclut en effet pas de cette notion les entités de droit public telles que les établissements de droit public (cf. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Rapport relatif à la représentation de l’Etat dans ses entreprises [sociétés, établissements et fondations], 2011 [consultable sur le site internet www.fr.ch sous le titre « Rapport Zufferey sur la gouvernance publique »], p. 21-23) et les fondations de droit public (Z UFFEREY, op. cit., p. 23-24).
Consid. 4.5.2
L’interprétation de la notion d’institutions qui dépendent de l’Etat ou de communes, au sens de l’art. 34 al. 1 let. b LAFC, n’implique pas une pesée des intérêts, l’application de cette norme ne présupposant pas l’exercice d’une liberté d’appréciation de la part de l’autorité. Au demeurant, si l’intérêt privé de la Fondation à pouvoir s’affilier à la même caisse pour le régime des allocations familiales que pour les régimes AVS, AI, APG et AC est manifeste, il n’en va pas de même du prétendu intérêt public invoqué par la caisse cantonale de compensation.
Le TF rejette le recours de la caisse de compensation.
Arrêt 8C_156/2021 consultable ici
